Błędy przy ustalaniu opłat adiacenckich związa-nych z budową urządzeń infrastruktury technicznej (3)

ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA FINANSE KOMUNALNE NR 4/2011

articleImage: Błędy przy ustalaniu opłat adiacenckich związa-nych z budową urządzeń infrastruktury technicznej (3) fot. Thinkstock

9. Wątpliwości dotyczące operatu szacunkowego


W tej kwestii kryją się różne pułapki. W orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, natomiast organ administracji powinien ocenić jej wiarygodność dla rozstrzygnięcia sprawy, czy jest logiczna, zupełna i wiarygodna, a nie tylko ograniczyć się do powołania w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy[38]. Jeśli treść operatu szacunkowego nie wyczerpuje zakresu zlecenia, to organ powinien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy[39].

W ostatnich latach wystąpił duży wzrost cen działek, niezależnie od tego, czy budowano urządzenia infrastruktury technicznej. Na rzeczoznawcach majątkowych spoczywa więc niemałe wyzwanie w celu dokonania precyzyjnej wyceny. Dlatego słusznie przyjmuje się w literaturze, że „jeżeli wartość nieruchomości nie wzrosła, albo gdy wzrosła, lecz nie pozostaje w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzeń, to brak podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej”[40]. Stąd, jeżeli istnieje mniejszy odstęp czasu od daty stworzenia warunków do daty sporządzenia operatu, podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty nie będzie przypisywał wzrostu wartości działki innym przyczynom („teraz gmina nic nie robi, a ceny przecież rosną”[41]).

Wójt wydaje decyzję ustalającą opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, który w dniu wydania decyzji nie jest starszy niż 12 miesięcy. Po upływie tego okresu dopuszczalne jest jego wykorzystanie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, że nie zmienił się stan prawny i faktyczny nieruchomości i że np. na rynku lokalnym w dalszym ciągu panuje stabilizacja cen i nie odnotowuje się ich wahań.

Jeżeli dany podmiot musi ponieść dodatkowe nakłady na dostosowanie urządzeń infrastruktury do własnych potrzeb (np. dodatkowe zbiorniki retencyjne, przepompownie), WSA wykluczył legalność sytuacji, kiedy „właściciel nieruchomości będzie w pewnym rozmiarze dwukrotnie obciążany kosztami uczestnictwa w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, raz – w postaci opłaty adiacenckiej, a drugi raz – w postaci nakładów koniecznych dla dostosowania (przebudowy lub rozbudowy) wybudowanych urządzeń sieciowych do stanu umożliwiającego rzeczywiste korzystanie z technicznego uzbrojenia terenu”[42].

10. Zaniechanie ustalenia osoby zobowiązanej

Tu kryją się nietypowe sytuacje, kiedy trudno ustalić, kto jest właścicielem, lub gdy nie można nawiązać z nim kontaktu. Na pierwszym miejscu gmina będzie korzystać z wpisu w księdze wieczystej lub danych ze zbioru dokumentów, a następnie z danych z ewidencji gruntów. Jeżeli te dane są niewystarczające, „dopuszczalne jest skorzystanie z wszelkich dostępnych środków dowodowych, dokumentujących prawo własności (...) za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać samoistnego posiadacza nieruchomości, który nabył prawo własności w drodze zasiedzenia. Nabycie bowiem prawa własności, stosownie do art. 172 k.c., następuje z mocy prawa (przez upływ terminów), postanowienie sądu zaś stwierdzające zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny”[43].

Jeżeli dana nieruchomość ma kilku właścicieli, nie można poprzestać na wydaniu decyzji skierowanej do jednej osoby, ponieważ każdy ze współwłaścicieli, stosownie do przysługującego mu udziału, ma obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej[44]. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami „brak wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości”[45]. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odpowiedzialności solidarnej (art. 366 k.c.) współwłaścicieli zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej[46].


11. Niewłaściwe ustalenie podmiotu zobowiązanego (zbywca czy nabywca)

Osoba zobowiązana do zapłaty opłaty adiacenckiej może podnosić, że decyzję wydano w stosunku do niewłaściwej osoby, ponieważ doszło do przeniesienia własności gruntu. W orzecznictwie istnieje rozbieżność co do określenia podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli po stworzeniu warunków, a przed wydaniem decyzji, doszło do zmiany właściciela:
1. Opłatę uiszcza zbywca – właściciel nieruchomości w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi lub podłączenia się nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie NSA „właściciel nieruchomości, który nabył jej własność na podstawie umowy sprzedaży zawartej po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, nie jest obowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem tego urządzenia”[47]. Teza ta została oceniona w literaturze jako trafna, ponieważ „beneficjentem wzrostu wartości jest zbywca nieruchomości, który niewątpliwie ten wzrost wliczył w cenę zbycia, wobec czego na nim spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej”[48].
2. Opłatę uiszcza nabywca – podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie ustalenia opłaty adiacenckiej ostateczną decyzją administracyjną[49]. Za stosowaniem tej linii orzeczniczej przemawia wykładnia gramatyczno-językowa przepisów art. 144–148 ustawy o gospodarce nieruchomościami i np. pogląd, że „skoro ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, to bez przeprowadzenia postępowania mającego na celu wykazanie takiego wzrostu (po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego) zakończonego decyzją administracyjną, nie można mówić o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Decyzja rozstrzyga bowiem o tym, czy i w jakiej wysokości nastąpił wzrost wartości nieruchomości”[50]. W przypadku zmiany właściciela nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nowy, aktualny podmiot uprawniony do dysponowania tą nieruchomością w ramach prawa własności[51].

Nie wchodząc w szczegóły argumentacji obu stanowisk, należy opowiedzieć się za poglądem, że to zbywca powinien być obciążony opłatą adiacencką. Podmiot ten sprzedał działkę już „uzbrojoną”, więc cena sprzedaży była prawdopodobnie odpowiednio wyższa. Ponadto, czego bodajże dotąd nie dostrzeżono, zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno nastąpić ewentualne pomniejszenie opłaty o wartość nakładów poniesionych przez właściciela. Przepis ten odnosi się do zbywcy nieruchomości, który partycypował w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Gdyby przyjąć odwrotnie, że osoba będąca nowym właścicielem w dniu wydania decyzji ma uiścić opłatę adiacencką, to właśnie jej należałoby wymierzyć opłatę obniżoną o wartość nakładów, których w ogóle nie poniosła, co nie ma uzasadnienia.

12. Podsumowanie

Właściciel nieruchomości może podejmować próby obrony, które będą jednak bezskuteczne, np.:
− brak zamiaru korzystania z urządzeń w ogóle. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej nie zależy od tego, czy właściciel (użytkownik wieczysty) ma zamiar z wybudowanych urządzeń skorzystać, czy też z urządzeń tych już korzysta;
− trudna sytuacja materialna osób zobowiązanych do poniesienia opłaty może jedynie uzasadniać prośbę o zastosowanie ulgi w postaci spłaty należności w ratach, przy czym gminy nieraz zapominają, że zabezpieczenie wówczas należności, w tym przez ustanowienie hipoteki, jest obligatoryjne;
− zarzut nierównego traktowania w stosunku do innych właścicieli nieruchomości wymaga wykazania, że inne nieruchomości, oszacowane na niższą kwotę, charakteryzowały się takimi samymi cechami, jak nieruchomość skarżącego zarówno co do położenia, jak i wyposażenia w infrastrukturę techniczną.

Z kolei, chociaż gminy z założenia powinny być zainteresowane pomnażaniem wpływów w budżecie gminy, w praktyce zarówno radni, jak i wójt z oporem wprowadzają omawiane opłaty, obawiając się nie tyle dodatkowego obciążenia mieszkańców, ile ewidentnej sprzeczności interesów wyborców oraz wybranych do organów gminy. Ponadto radni oraz wójt mają lepszą pozycję do wskazywania kierunków rozwoju infrastruktury technicznej na terenie swojej gminy niż inni mieszkańcy. Później zaś mieliby współdziałać przy nakładaniu opłaty adiacenckiej na samych siebie. Czasami konieczne jest uzyskanie zaleceń pokontrolnych w tej sprawie, aby rozpocząć prace nad stworzeniem koniecznej uchwały.

dr Henryk Palarz jest arbitrem przy Regionalnej Izbie Gospodarczej w Katowicach.

                                       <<<WSTECZ
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)

Przypisy:
[1] R. Cymerman, C. Kowalczyk, T. Telega, Opłaty adiacenckie. Procedura ustalania i wycena nieruchomości, Olsztyn 2005.
[2] Ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n.
[3] Informacja NIK o wynikach kontroli ustalania i egzekwowania przez gminy opłaty adiacenckiej oraz opłaty planistycznej w latach 2004–2006 (I półrocze), Olsz-
tyn 2007, www.nik.gov.pl, s. 8.
[4] Wyrok NSA z 14.01.2003 r. (I SA 2293/02), LEX nr 126802.
[5] Np. działanie 5.2. Dystrybucja energii elektrycznej i gazu, Regionalny Program dla Województwa Dolnośląskiego – dofinansowanie mogą otrzymać przedsiębiorstwa m.in. na budowę nowych sieci dystrybucji energii elektrycznej niskiego i średniego napięcia.
[6]Np. rozporządzenie Ministra Gospodarki z 16.04.2010 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej na inwestycje w zakresie budowy lub przebudowy sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej albo sieci ciepłowniczej (Dz. U. Nr 72, poz. 461).
[7] Zmieniony ustawą z 24.08.2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).
[8] Por. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, s. 491–492.
[9] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
[10] Informacja NIK o wynikach kontroli..., s. 24.
[11] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 346 i 638.
[12] Wyrok WSA w Szczecinie z 25.11.2009 r. (II SA/Sz 1102/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[13] Informacja NIK o wynikach kontroli..., s. 7.
[14] G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce..., s. 492.
[15] Uchwała składu pięciu sędziów NSA z 5.06.2000 r. (OPK 4-7/00), ONSA 2000/4, poz. 143.
[16] K. Gabrel, „Martwe” opłaty adiacenckie, „Nieruchomości C.H. Beck” 2004/7.
[17] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908); Informacja NIK o wynikach kontroli..., s. 14.
[18] Informacja NIK o wynikach kontroli..., s. 14.
[19] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c.
[20] Ustawa z 24.10.1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.).
[21] Por. art. 2 pkt 5–6, 7, 14 i 16 ustawy z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), dalej: u.z.z.w.
[22] Przykanalik jest przewodem łączącym instalację nieruchomości z kanałem publicznym i stanowi przedłużenie głównego przewodu odpływowego. Bierze swój początek od pierwszej studni rewizyjnej na terenie nieruchomości bądź od głównej rewizji na budynku (gdy jest usytuowany przy linii rozgraniczającej), następnie przecina linię rozgraniczającą i kończy się połączeniem z kanałem publicznym lub ze studzienką na kanale publicznym (M. Chudzicki (red.), Praca zbiorowa. Instalacje wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe, Warszawa 1976).
[23] Wyrok NSA z 13.12.1994 r. (SA/Lu 514/94), „Wokan-da” 1995/5, poz. 32.

[24] Pismo Ministerstwa Budownictwa Departamentu Polityki Miejskiej i Rewitalizacji z 8.03.2007 r., BR1m-053-22/07/359 oraz pismo zastępcy dyrektora Departamentu Mieszkalnictwa Ministerstwa Infrastruktury, zaprezentowane w czasie prac sejmowej Komisji Infrastruktury, „Biuletyn” 4247/IV, za: decyzja UOKiK Nr RKR–47/2008 z 30.12.2008 r., www.uokik.gov.pl.
[25] Wyrok WSA w Opolu z 16.09.2008 r. (II SA/Op 124/08), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[26] Ustawa z 10.04.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.).
[27] Wyrok WSA w Szczecinie z 28.10.2009 r. (II SA/Sz 931/09), LEX nr 573880.
[28] Wyrok NSA z 7.09.2007 r. (I OSK 1315/06), LEX nr 374411.
[29] Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.10.2009 r. (II SA/Go 674/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[30] Wyrok WSA w Bydgoszczy z 24.04.2010 r. (II SA/Bd 144/10), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[31] Uchwała NSA składu siedmiu sędziów z 2.07.2009 r. (I OPS 4/09), ONSA WSA 2009/5, poz. 84.
[32] Wyrok NSA z 11.01.2010 r. (I OPS 5/2009), ONSA WSA 2010/3, poz. 43.
[33] Wyrok WSA w Białymstoku z 10.07.2008 r. (II SA/Bk 308/08), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[34] Komentarz B. Rakoczego do wyroku WSA w Białymstoku z 10.07.2008 r. (II SA/Bk 308/08), „Zeszyty Izby Gospodarczej «Wodociągi Polskie»” 2009/8.
[35] W decyzji UOKiK z 21.09.2009 r. (nr RKR-16/09, RKR-411-3/09/PP-20/09, www.uokik.gov.pl.) zakazano gminie narzucania uciążliwych warunków umów przynoszących tej gminie nieuzasadnione korzyści, dotyczących przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, w świetle których osoby ubiegające się o przyłączenie są zobowiązane do dokonania darowizny określonej kwoty pieniężnej na rzecz gminy.
[36] Wyrok NSA z 9.02.2007 r. (II OSK 1902/06), LEX nr 327769.
[37] www.lomiankiko.net.
[38] Wyrok NSA z 8.02.2008 r. (II OSK 2012/06), LEX nr 437627.
[39] Wyrok NSA z 8.11.2001 r. (I SA 833/00), LEX nr 81735.
[40] G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce..., s. 494.
[41] Tak napisał jeden z internautów na stronie internetowej swojej gminy.
[42] Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.10.2009 r. (II SA/Go 674/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[43] G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce..., s. 490.
[44] Wyrok NSA z 12.12.2002 r. (SA/Bk 1014/02), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[45] Wyrok WSA w Warszawie z 12.06.2007 r. (I SA/Wa 652/07), LEX nr 339947.
[46] Wyrok WSA w Warszawie z 14.05.2010 r. (I SA/Wa 1875/08), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[47] Wyrok NSA z 29.05.2001 r. (II SA/Po 336/00), ONSA 2002/3, poz. 118.
[48] G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce..., s. 491.
[49] Np. wyrok WSA w Łodzi z 6.05.2009 r. (II SA/Łd 246/09), LEX nr 495394; wyrok WSA w Białymstoku z 2.02.2010 r. (II SA/Bk 748/09),http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[50] Np. wyrok WSA w Białymstoku z 8.06.2010 r. (II SA/Bk 90/10), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[51] Wyrok WSA w Białymstoku z 13.04.2010 r. (II SA/Bk 91/10), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

 

Henryk Palarz 11.04.11
Zobacz wszystkie materiały pochodzące z:
Skomentowano 0 razy

Błędy przy ustalaniu opłat adiacenckich związa-nych z budową urządzeń infrastruktury technicznej (3)

Zapisz się na bezpłatny Newsletter Samorządowy
Średnia ocena artykułu (oddanych głosów: 0)

Inne artykuły o zbliżonej tematyce

Nie znaleziono żadnych artykułów.

Wyświetlanie listy artykułów

Warto przeczytać

  • Proces inwestycyjno-budowlany powinien być uproszczony

    Proces inwestycyjno-budowlany powinien być uproszczony Fragmentaryczność, resortowe podejście do przepisów oraz przeregulowania w niektórych obszarach to główne problemy polskiego procesu inwestycyjno-budowlanego. Zdaniem prof. Zygmunta Niewiadomskiego, przewodniczącego Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, proces ten powinien być zderegulowany, przepisy ograniczone, a rola negocjacji jako... Więcej

  • Niemieckie samorządy ostoja obywatelskiej aktywności

    Obrazek do artykułu: Niemieckie samorządy ostoja obywatelskiej aktywności

    Niemieckie samorządy, jak ostatnio w przypadku gminy Sylt, podejmują czasem inicjatywy o znaczeniu wykraczającym poza granice własnego kraju. Na co dzień borykają się z bardziej przyziemnymi problemami, pozostając jednak ostoją obywatelskiej aktywności. Więcej

  • Kto to jest kim w samorządzie? (słownik)

    Obrazek do artykułu: Kto to jest kim w samorządzie? (słownik)

    Czym różni się wójt od burmistrza i kto stoi na czele zarządu województwa, między innymi na te pytania odpowie specjalnie przygotowany słownik samorządowy. Obowiązkowa lektura przed zbliżającymi się wyborami samorządowymi (16 listopada br.) Więcej

Aktualności - Samorząd

Tego samego autora