Świadczenia socjalne stanowią we współczesnym państwie istotny element polityki administracyjnej, która nie jest kwestionowana. Jednakże sposób wprowadzania poszczególnych świadczeń i kształt regulacji prawnych budzi czasem kontrowersje. Tak jest w odniesieniu do dodatku energetycznego, który został wprowadzony ustawą z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy - prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 984, dalej: ustawa zmieniająca).
Opisywane świadczenie zostało unormowane w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm.; dalej: Prawo energetyczne). Ustawodawca wprowadził kilka przesłanek uzyskania dodatku energetycznego, wprowadzając definicję „wrażliwego odbiorcy energii elektrycznej” – art. 3 pkt 13c Prawa energetycznego.
Po pierwsze, jest to osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966). Po drugie, jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym. Po trzecie, zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Warunki te ograniczają krąg osób uprawnionych, ponieważ muszą one mieć ustalone prawo do dodatku mieszkaniowego a także zawartą z przedsiębiorstwem energetycznym umowę. Kwestia zamieszkiwania w miejscu dostarczania energii wydaje się najmniej kłopotliwa, biorąc pod uwagę, że dotyczy osób w trudnej sytuacji materialnej, które nie będą posiadały prawa do innych lokali, poza zajmowanym mieszkaniem.
Kwota dodatku została określona normatywnie w art. 5c ust. 2 Prawa energetycznego i ma charakter zryczałtowany. Co ciekawe, ustawodawca przewidział tylko górną granicę dodatku, różnicując ją w zależności od ilości osób w gospodarstwie domowym osoby uprawnionej do uzyskania tego świadczenia. Konkretną wysokość dodatku energetycznego na kolejne 12 miesięcy ogłasza minister właściwy do spraw gospodarki do dnia 30 kwietnia każdego roku w Dzienniku Urzędowym Monitorze Polskim. Podstawą ustalenia wysokości dodatku będą środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej, które mogą być oczywiście wpisane w kwocie niższej niż określone w art. 33 ustawy zmieniającej limity rocznych wydatków w skali ogólnopaństwowej.
Pomimo znormalizowanego charakteru dodatku, którego wysokość nie wynika z żadnych okoliczności faktycznych dotyczących wnioskodawcy, poza liczbą osób w jego gospodarstwie domowym, oraz zawarciem umowy o dostawę energii (której kopia musi być załączona do wniosku) przyznawanie dodatków zlecono organom wykonawczym gmin, w formie postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji. Oznacza to sformalizowanie postępowania, które będzie prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach o przydział dodatku energetycznego obowiązywać będzie również konieczność prowadzenia metryki każdej ze spraw. Chociaż wydaje się, że ten rodzaj spraw w zupełności spełnia kryteria określone w art. 66a § 5 k.p.a., a więc do zwolnienia z obowiązku prowadzenia metryki, ponieważ dodatkowe dokumentowanie czynności wiąże się z nieproporcjonalnością nakładu środków prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru spraw, to jednak nie został ujęty w katalogu zwolnień określonych w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji.
W Prawie energetycznym nie wskazano na jaki czas będzie przyznawany dodatek. Art. 5e ust. 1 określa tylko zasady płatności, do 10 dnia kolejnego miesiąca z góry. Natomiast zgodnie z art. 5e ust. 2 wysokość miesięcznego dodatku wynosi 1/12 kwoty rocznej. Nie oznacza to jednak, że dodatek ma być przyznawany na okres 12 kolejnych miesięcy, albo roku kalendarzowego. Problem interpretacyjny wynika z definicji wrażliwego odbiorcy energii, a konkretnie z powiązania tego statusu z przyznanym dodatkiem mieszkaniowym. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach świadczenie to jest przyznawane na okres kolejnych 6 miesięcy, liczony od miesiąca kolejnego po złożeniu wniosku. Zatem formalnie status odbiorcy wrażliwego posiada osoba fizyczna przez okres obowiązywania konkretnej decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, a więc maksymalnie przez 6 miesięcy.
Przyznanie kolejnego dodatku nie jest automatyczne, wymaga spełniania w dalszym ciągu określonych w ustawie o dodatkach kryteriów. W konsekwencji o dodatek energetyczny może wystąpić osoba, której przysługuje dodatek mieszkaniowy np. jeszcze przez 3 miesiące. Czy zatem decyzja dotycząca dodatku energetycznego powinna obejmować również okres kwartalny? Ustawodawca nie przesądził tej kwestii jednoznacznie. Wiążąca odpowiedz pojawi się zapewne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co trzeba jednak zaczekać.
@page_break@
Dalszym skutkiem powiązania spraw dodatku mieszkaniowego i energetycznego jest okoliczność, że wszelkie zmiany decyzji o dodatku mieszkaniowym, które będą skutkowały koniecznością wznowienia postępowania o dodatek energetyczny. Podobnie przedstawia się problem zmiany wysokości dodatku. Jego kwota musi być określona w decyzji, a zgodnie z wolą ustawodawcy będzie ogłaszana na kolejne 12 miesięcy do końca kwietnia danego roku. Decyzje wydane od początku roku nie będą mogły z natury przewidzieć wysokości dodatku, którą określi następnie minister gospodarki.
Skoro zatem istnieje tak ścisły związek obu świadczeń, czy znacznie sprawniejszym i tańszym w obsłudze rozwiązaniem nie byłoby włączenie dodatku energetycznego jako ryczałtu do istniejącego systemu dodatków mieszkaniowych? Najprawdopodobniej w poszczególnych gminach postępowania w sprawie przyznania obu tych dodatków będą prowadziły te same osoby.
W tym miejscu warto wskazać, że ustawa o dodatkach wprowadza już element dodatku mieszkaniowego w postaci ryczałtu na zakup opału. Zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach jeżeli lokal mieszkalny nie posiada instalacji doprowadzającej energię cieplną do ogrzewania, instalacji ciepłej wody lub gazu przewodowego przyznawany się ryczałt na zakup opału, który stanowi część dodatku mieszkaniowego.
Wydaje się zatem rozwiązaniem znacznie bardziej racjonalnym ukształtowanie w analogiczny sposób dodatku energetycznego. Zabrakło jednak systemowego spojrzenia na prawo, ponieważ materia dodatku energetycznego powinna być raczej unormowana w prawie socjalnym, a nie regulacjach poświęconych energetyce.
Gdy dodatków będzie za dużo
Ustawodawca przewidział określone limity kwot na wypłatę dodatków energetycznych w latach 2014-2023, które wynoszą od 115 do 155 mln zł. rocznie. Istotniejszy jednak wydaje się mechanizm monitorowania wydatków zapisany w ust. 2-6 art. 33 ustawy zmieniającej. W sytuacji, gdy wykorzystanie środków w pierwszym półroczu roku budżetowego wyniesie więcej niż 60% rocznych wydatków, wysokość wskaźnika procentowego ulega obniżeniu w drugiej połowie tego roku budżetowego o połowę nadwyżki procentowej wydatków ponad 60%. Obniżka ta odnosi się bezpośrednio do wysokości indywidualnych dodatków. Jego poziom minister właściwy do spraw gospodarki ogłosi, w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim. Dodatkową konsekwencją zaistniałej sytuacji jest obniżenie w kolejnym roku budżetowym kwotę dotacji obniża się o różnicę między kwotą faktycznie wydatkową, a przewidzianą na dany rok.
Jednakże skutki zastosowania powyższego mechanizmu znajdą odniesienie w stosunku do każdego uprawnionego do dodatku, ponieważ zmiana wysokości ogłoszona w Monitorze Polskim spowoduje konieczność zmodyfikowania aktualnych decyzji o przydziale dodatku. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania administracyjnego. Będzie ono powtarzalne i nieskomplikowane, ponieważ nie wymaga czynności dowodowych. Jednakże pomimo schematycznego przebiegu takiego postępowania, będzie ono generowało koszty związane np. z potrzebą doręczeń.
Zatem przyjęty model przeciwdziałania przekroczeniu założonych środków budżetu państwa będzie w konsekwencji wymagał dodatkowej pracy w każdej z gmin, przy równoczesnym spadku środków na ich obsługę, ponieważ są one określone w wielkości względnej – 2% całości środków.
Jak ustalić odpowiednią kwotę dotacji
Zgodnie z art. 5g Prawa energetycznego zadaniem wojewodów jest przekazywanie dotacji gminom. Chociaż są to kwoty w wysokości przewidzianej w budżecie państwa, to konieczne są kwartalne wnioski gmin o przyznanie dotacji, które muszą być złożone do wojewody w terminie do 15 dnia miesiąca poprzedzającego dany kwartał. Dotacje są przekazywane gminom przez wojewodę, na podstawie złożonych wniosków w miesięcznych ratach. Nadpłata dotacji za kwartał może być zaliczana na poczet dotacji należnej w następnym kwartale, z wyjątkiem nadpłaty za rok, która podlega przekazaniu w terminie do dnia 20 stycznia następnego roku. Tak więc gmina musi odpowiednio oszacować wysokość potrzebnych do wypłaty środków, aby wypłacić wszystkie przyznane dodatki. W związku z dotacją gmina jest jeszcze zobowiązana do przedstawiania wojewodzie kwartalnych rozliczeń, w terminie do 15 dnia miesiąca następującego po danym kwartale.
Jak wprowadzane są nowe zadania dla gmin
Kontrowersje dotyczą w następnej kolejności również procedury legislacyjnej, ponieważ ustawa zmieniająca była procedowana jako projekt poselski (druk nr 946/VII kadencja). W pierwotnie zgłoszonym projekcie nie przewidziano tej zmiany. Wprowadzenie dodatku zostało zaproponowane podczas prac po pierwszym czytaniu, na forum podkomisji nadzwyczajnej Komisji Gospodarki do rozpatrzenia poselskiego projektu tej ustawy zmieniającej. Został jedynie poparty w Stanowisku Rządu do projektu ustawy zmieniającej (pkt I.3; treść dokumentu dostępna na stronie www.sejm.gov.pl). Oznacza to, że projekt nie był konsultowany z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Taka sytuacja nie sprzyja partnerskim stosunkom administracji rządowej i samorządowej, ponieważ w sposób arbitralny zapisano w ustawie kwoty na obsługę przez gminy zadania zleconego wypłaty dodatków energetycznych na poziomie 2% kosztów dodatków. Jak wynika z doniesień PAP – depesza z 4 listopada 2013 r. - pierwsze szacunki kosztów prowadzenia postępowań w sprawie wypłaty dodatków energetycznych są nawet dziesięciokrotnie wyższe niż przewidziana dotacja. Gdyby jednak postępowania zostały połączone, poprzez uzupełnienie dodatku mieszkaniowego ryczałtem dla wrażliwego odbiorcy energii elektrycznej, byłoby to pewne rozwiązanie problemu.