Droga gminna wewnętrzna a droga gminna publiczna - zgłoszenie budowy ogrodzenia

Czym różnią się pojęcia: droga gminna wewnętrzna i droga gminna publiczna w oparciu o fakt przyjmowania zgłoszeń budowy ogrodzenia?
articleImage: Droga gminna wewnętrzna a droga gminna publiczna - zgłoszenie budowy ogrodzenia fot. Thinkstock












Odpowiedź

Nie należy utożsamiać pojęć gminnej drogi wewnętrznej oraz drogi gminnej publicznej, ponieważ ta pierwsza pomimo, że pozostaje własnością gminy, to nie przynależy do żadnej kategorii dróg publicznych. Niemniej jednak z punktu widzenia formalnoprawnych wymogów budowy ogrodzenia usytuowanego od strony dróg, również bezpośrednie sąsiedztwo drogi wewnętrznej należącej do gminy i charakteryzującej się powszechną dostępnością dla ogółu wiązać się będzie z koniecznością zgłoszenia budowy ogrodzenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Uzasadnienie

Jeśli chodzi o systematykę dróg, którą statuuje ustawa o drogach publicznych należy zauważyć, że w świetle art. 7 ust. 1 ustawa o drogach publicznych  "do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych", a w ust. 2 "zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu." Z kolei drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ustawa o drogach publicznych). Należy zauważyć, że wyliczenie zawarte w art. 8 ust. 1 ustawa o drogach publicznych jest przykładowe. Zatem o tym, czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną, decyduje przede wszystkim zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Kategoria innych miejsc publicznych, o której stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w kontekście realizacji ogrodzeń od strony dróg nie była jednoznaczna w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Występował bowiem pogląd, iż przez pojęcie "innych miejsc publicznych", o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co do zasady, nie należy rozumieć dróg, niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r., II OSK 675/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 122). Pojęcie "innych miejsc publicznych" musi natomiast uwzględniać ich powszechną dostępność i brak ograniczeń w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., II SA/Łd 538/08).

Warto jednak nawiązać do jeszcze jednego stanowiska. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z definicji ulicy zamieszczonej w słowniczku ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza z jej drugiej części wynika, że ulice, o jakich mowa, powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności (w myśl definicji W. Kopalińskiego "publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich - Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415; "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny - Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1979, s. 1074). Jeśli zatem ulica ma tę cechę ogólnej dostępności, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych. Z analizy tej trzeba wyprowadzić zatem wniosek, że za ulicę, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych można uznać tylko taką drogę wewnętrzną, która ma cechę ogólnej dostępności.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1467/07 uznał, iż "art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia zamiaru budowy nie tylko ogrodzeń powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ale również budowy ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych niebędących drogami."

Jeśli zatem nie każda ulica jest drogą publiczną, wyprowadzić trzeba wniosek, że ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obok dróg publicznych (w tym ulic będących drogami publicznymi) objął dyspozycją tego przepisu tylko niektóre rodzaje dróg wewnętrznych niebędących drogami publicznymi, tj. ulice i place. W innym przypadku, wymienienie ich w omawianym przepisie obok dróg, rozumianych jako drogi publiczne, pozbawione byłoby racjonalnego uzasadnienia. Sąd stwierdził ponadto, że zgodzić się trzeba z tezą, "iż wyrażenie "inne miejsca publiczne" ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Pamiętając, że przepis ten ma charakter wyjątku, a także, że mowa w nim o innych niż drogi, ulice, place i tory kolejowe miejscach publicznych, trzeba dojść do przekonania, że jeśli ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaje dróg uznanych za miejsca publiczne (drogi, ulice, place), to poszukując znaczenia drugiego członu przepisu, tj. innych "miejsc publicznych", nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym pomieszczać inne rodzaje dróg wewnętrznych, niż te które wyczerpująco już zostały w przepisie wymienione. Nie ma zatem zasadniczo podstaw, aby uznać, że inne rodzaje dróg niż te, które wymieniono wprost w treści przepisu, mogły być uznane za miejsca publiczne."

Można zatem podsumować, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych niebędących drogami. Określenie i zaliczenie tych miejsc do miejsc publicznych formułowane być winno indywidualnie na gruncie konkretnej sprawy. Pogląd taki wydaje się najbardziej słuszny, a zatem jeżeli gminna droga wewnętrzna jest powszechnie dostępna, budowa ogrodzenia od strony takiej drogi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.)