SAMODZIELNOŚĆ, STABILNOŚĆ, SPRAWIEDLIWOŚĆ
W każdym demokratycznym systemie politycznym regularnym tematem debat między reprezentantami władz lokalnych a centralnych jest wielkość środków znajdujących się w dyspozycji wspólnot samorządowych w stosunku do funkcji im powierzonych. W Polsce dotycząca tych kwestii reguła konstytucyjna, zwana niekiedy zasadą adekwatności, zapisana jest w art. 167 ustawy zasadniczej. I tak ust. 1 i 4 przepisu deklarują, że „Jednostkom samorządu zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań”, a „Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych”. Aby nieco uporządkować myślenie o znaczeniu ochrony finansów samorządowych, warto wymienić względy, dla których powinna być ona roztoczona nad wspólnotami.
Samodzielność finansowa samorządów
Trybunał Konstytucyjny (TK) w kwestii art. 167 wypowiadał się wielokrotnie. Ustrojowa zasada samodzielności samorządów dotyczy wszystkich aspektów ich działalności, w tym obejmuje zasadę samodzielności finansowej, której istotą „(…) jest zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie zadań publicznych tym jednostkom przypisanych, pozostawienie im swobody kształtowania swoich wydatków (…) oraz stworzenie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie”[1]. TK uznaje, że samodzielność finansowa „(…) jest jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego”[2].
O realnej samodzielności współdecyduje architektura całego systemu ich finansowania. Ta zależna jest od władz centralnych, a konkretnie ustawodawcy. Kluczowe rozstrzygnięcia dotyczą kształtu systemu podatkowego, danin przypisanych samorządom i zakresu autonomii podatkowej. Spośród blisko 162,8 mld zł dochodów samorządów w 2010r. o pewnym władztwie podatkowym można mówić jedynie w odniesieniu do tytułów, które przyniosły samorządom 17,1 mld zł (Rada Ministrów [RM], 2011), czyli tylko 10,5% łącznych dochodów. Ten wycinek grupy dochodów własnych obejmuje podatek od nieruchomości (15,1 mld zł), podatek rolny, podatek leśny oraz podatek od środków transportowych, w odniesieniu do których gminy i miasta na prawach powiatu mogą ustalać – w granicach ustawowych – stawki podatkowe oraz wprowadzać zwolnienia i udzielać ulg. Decydujące znaczenie mają jednak procentowe udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz podatku dochodowego od osób prawnych (CIT), zaliczone przez ustawę z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do źródeł dochodów własnych samorządów.
W 2010r. udziały w PIT przyniosły samorządom 26,9 mld zł, a z CIT – 6,1 mld zł, łącznie 33 mld zł. Stanowi to 20,3% ich dochodów ogółem (RM, 2011). Jednostki samorządu nie mają żadnego realnego wpływu na konstrukcję tych podatków, jak również na wprowadzane ulgi i zwolnienia, które skutkują dla ich dochodów. Udziały w podatkach PIT i CIT posiadają wiele cech nieznaczonych środków przyznanych przez państwo, a więc subwencji. Co więcej, większość zasilenia finansowego samorządów i tak pochodzi z transferów: głównie subwencji i dotacji z budżetu państwa. Było to w 2010r. 84,2 mld zł, a więc 51,7% dochodów wspólnot (RM, 2011).
Akcentowanym przez TK atrybutem samodzielności samorządów jest polityczna swoboda kształtowania wydatków na zadania własne[3]. Przekazywane z poziomu centralnego zadania, na które nie zapewniono dodatkowych funduszy lub też zmiany w prawie, które wywołują dodatkowe koszty niezależne od samorządów, mogą z czasem prowadzić do ograniczania faktycznej samodzielności samorządów. Powoduje to osłabianie możliwości realizacji obowiązkowych lub fakultatywnych zadań własnych, czy też obniżenie ich standardu. Samodzielność może też krępować źle skonstruowany mechanizm zasilania finansowego danych zadań własnych, np. w postaci dotacji celowych, a więc środków znaczonych.
Samorządy z przyczyn ustrojowych będą zdecydowanie słabszą stroną w relacjach finansowych z władzami centralnymi. Staje się to problemem, im większa jest waga samorządów dla całego sektora publicznego, a mniej przemyślane zasady instytucjonalnej interakcji.@page_break@
Stabilność ekonomiczna samorządów
Tabela 1 prezentująca udział sektora samorządowego w wydatkach sektora publicznego potwierdza, że spośród innych krajów Grupy Wyszechradzkiej sektor finansów publicznych naszego kraju jest w największym stopniu zdecentralizowany. W roku 2010 polski sektor samorządowy[4] wydał co trzecią publiczną złotówkę. Udział ten jest znacząco wyższy niż we Francji i zbliżony do wagi sektora samorządowego w Norwegii.
Tabela 1. Wielkość sektora samorządowego
Skala usamorządowienia wydatków publicznych w Polsce nakazuje zadawać nieobecne w dyskursie publicznym pytania o formułę decentralizacji. Państwa światowej awangardy decentralizacyjnej – Dania i Szwecja wypracowały na przestrzeni lat modele, w których akcent pada na zapewnienie warunków do stabilności finansowej samorządów, skoro ma ona decydujący wpływ na kondycję finansów publicznych. Oba królestwa, podobnie jak pozostałe państwa skandynawskie, znalazły swoje sposoby, aby zapewnić wysoką spójność działania samorządów z priorytetami centralnymi i celami makroekonomicznymi (Lotz, 2006, ss. 228-230).
Elementem modeli są często rozległe mechanizmy zabezpieczające[5] przed skutkami niezależnych od samorządów czynników, które mogłyby zdestabilizować ich działanie. Polska może czerpać z bogatych doświadczeń krajów północy, których przykład dowodzi, że w systemie istotnie zdecentralizowanym zapewnienie stabilności ekonomicznej samorządów jest jedynym z pierwszych nakazów. Elementem tejże powinno być również przemyślane uzupełnianie dochodów samorządów, z jasno określonymi przesłankami takiego działania. W grę jednak wchodzi nie tylko pragmatyzm władz centralnych: przyznając nowe środki na zadania, mogą uzyskać akceptację samorządów dla przyznawanych im funkcji (Lotz, 2009, s. 4).
Sprawiedliwość w relacjach centrum – samorząd
Przekazywaniu wspólnotom nowych zadań powinno towarzyszyć uczciwe postępowanie władz centralnych. Chodzi tu o przebieg procesu przekazania zadania, w tym konsultacje z reprezentacją samorządów, sam fakt przyznania dodatkowych środków finansowych i postać, w jakiej następuje wyposażenie w nowe dochody. Jeżeli w wyniku powierzanych funkcji samorządy uzyskują prawo do pobierania nowych podatków lub zwiększenia skali istniejącego opodatkowania, polityczna odpowiedzialność za finansowanie przenoszona jest na poziom lokalny, a zdejmowana z władz centralnych. Takie dyskusyjne rozwiązanie może nie uzyskać zgody partnera samorządowego i nie inaczej będzie w przypadku prawa do nałożenia nowych opłat (Lotz, 2009, s. 3).
Wartość, jaką jest sprawiedliwość, może być podważona również w taki sposób, że z powodu niedoboru środków na działalność samorządów wynikającym z decyzji lub okoliczności będących poza ich wpływem, ostatecznym kosztem obarczony będzie lokalny podatnik lub użytkownik usług. Zależny od kultury politycznej sposób, w jaki realizowana jest zasada sprawiedliwości, w mniej lub bardziej bezpośredni sposób oddziałuje na mieszkańców. Nie powinno to odwracać uwagi od faktu, że nie w każdej sytuacji wystarczającą będzie sama atmosfera zaufania. Istnieją, często potwierdzone prawem zabezpieczenia, które chronią finanse samorządów terytorialnych.@page_break@
WADY I OGRANICZENIA FORMALNYCH ZABEZPIECZEŃ
Nowe zadania są polskim samorządom częściej przekazywane, rzadziej odbierane. Zmieniają się niezależne od samorządów okoliczności wpływające na koszty ich funkcjonowania, a nadto następują zmiany w prawie, które mają skutki dla wydajności przypisanych im źródeł dochodów. Jest to proces dynamiczny, który zachodzi przy obowiązywaniu formalnych wymogów prawnych, w swoim założeniu mających chronić finanse samorządowe.
Wielość regulacji i ograniczony zakres ochrony
Obok omówionego już wcześniej art. 167 Konstytucji, polski porządek prawny obejmuje przyjętą w całości Europejską Kartę Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985r. (EKSL). W art. 9 ust. 1 i 2 EKSL stanowi, że „Społeczności lokalne mają prawo (…) do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swoich uprawnień”, a „Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez prawo”. Zgodnie z art. 9 ust. 4 EKSL „Systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień”.
System finansowy polskich samorządów to głównie materia przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która zawiera zapisy poświęcone ochronie finansowej wspólnot. Jeżeli chodzi o część oświatową subwencji ogólnej art. 28 ust. 1 ustawy dyktuje, że kwotę na tę część subwencji dla wszystkich samorządów „(…) ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych”. Niezależnie od kontrowersji wokół realizacji tego przepisu, jest to najbardziej prawnie skonkretyzowany sposób uwzględniania w mechanizmie finansowania zmian w poziomie wydatków. Przy założeniu przestrzegania wymogu przez dysponujących budżetem państwa, pełne finansowanie w postaci dotacji celowych samorządy powinny mieć na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami, zaś na zadania realizowane na mocy porozumień z organami administracji rządowej otrzymywać dotacje w kwotach wynikających z zawieranych porozumień[6]. Wobec tego, kwestie zadań wykonywanych w imieniu administracji rządowej zostaną w dalszych rozważaniach pominięte.
Kolejne regulacje, które mają stać na straży finansów samorządowych, zawierają dla jednostek danego szczebla przepisy samorządowych ustaw ustrojowych[7]. Podążając za myślą zawartą w art. 167 ust. 4 ustawy zasadniczej wymagają, aby przekazaniu zadania własnego towarzyszyło zapewnienie zwiększonych dochodów. Z systemowego punktu widzenia ich wartość jest znikoma: nie konkretyzują sposobu ochrony. Co więcej, utrwalają w polskim prawie podejście, w którym de facto zabezpieczenia są ustanowione jedynie dla nowych zadań przypisywanych samorządom.
Tę ograniczoną optykę polskiego prawa co do zakresu ochrony finansowej wykaże porównanie do właściwości przyjętej w Danii rozbudowanej zasady całkowitej równowagi[8] i szwedzkiej zasady finansowania[9], chociaż ta ostatnia – zaakceptowana przez Parlament – nie ma nawet charakteru prawa powszechnie obowiązującego.
Zasada finansowania zbudowana jest na rozgraniczeniu działań państwa skierowanych bezpośrednio do samorządów, od decyzji władz, które choć nie są adresowane wyłącznie do władz lokalnych, nadal wywołują dla nich skutek ekonomiczny (Swedish Ministry of Finance [SMoF], Kommuninvest i Swedish Association of Local Authorities and Regions [SALAR], 2006, s. 7). Konsekwencje bezpośrednich działań prawnych Parlamentu, rządu lub innego organu władzy centralnej w postaci nałożenia nowego zadania obowiązkowego, zmiany statusu zadania fakultatywnego na obligatoryjny, czy podwyższenia standardu realizowanego zadania, muszą być neutralizowane poprzez dostosowanie poziomu subwencji budżetowej (SALAR i SMoF, 2008, s. 6) tak, aby nie było konieczne podnoszenie lokalnego podatku dochodowego od osób fizycznych (por. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 2000). Subwencja to forma dostarczania środków na nowe zadanie obowiązkowe (Lotz, 2009, s. 7)[10]. Zasada finansowania,mająca podstawowe znaczenie dla relacji finansowych władz centralnych i samorządu, działa również w drugą stronę. Zmiana prawa, która wiąże się z mniejszym kosztem działania samorządu, oznacza zmniejszone finansowanie, co również odbywa się poprzez subwencję. Wśród działań nieukierunkowanych bezpośrednio na samorządy, a zatem nie objętych regułą, znajdą się przykładowo zmiany wpływające na podstawę opodatkowania (np. zwiększenie kwoty wolnej w podatku dochodowym), dotyczące podatków pośrednich (np. wzrost stawek podatku od towarów i usług), czy oddziałujące na samorządy w taki sam sposób, jak na innych pracodawców (np. dotyczące odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne).@page_break@
Choć w systemie szwedzkim nie przywiązuje się większej wagi do ochrony wydajności jedynego źródła podatkowego samorządów, wspomnianego lokalnego podatku dochodowego od osób fizycznych, z pewnością wyróżnia go dążność do kompensacji kosztów specyficznych tylko dla wspólnot, niezależnie od tego, jaki akt normatywny je powoduje (ustawa, rozporządzenie).
Jednak to Dania, najbardziej zdecentralizowany kraj na świecie, oferuje samorządom ochronę finansową na skalę, którą dystansuje pozostałe kraje rozwinięte. Rozbudowana zasada całkowitej równowagi obejmuje swoim zasięgiem finansowe skutki zmian w otoczeniu prawnym, które oddziałują na samorządy (Mau, 2010, s. 298). Reguła dotyczy zmian prawa wpływających negatywnie lub pozytywnie na wysokość dochodów wspólnot oraz skutkujących zwiększonymi lub zmniejszonymi kosztami realizacji zadań. Tym samym odpowiedzialność władz centralnych nie ogranicza się tylko do zapewnienia finansowania nowych zadań. Funkcję finansowego narzędzia dla realizacji rozbudowanej zasady całkowitej równowagi pełni subwencja, która korygowana jest rokrocznie z uwzględnieniem skutków wywołanych przez nowe prawo (Dexia, 2008, s. 258). Uważa się, że subwencja jest najbardziej praktyczną i najmniej zakłócającą metodą kompensowania, gdyż nie zaburza wydatków samorządów w określonych sferach (Mau, 2010, s. 298). Ale poza wykorzystaniem subwencji istnieje również drugie podobieństwo ze szwedzką zasadą finansowania. Reguła działa obustronnie. I tak, jeżeli zmiana prawa przyniesienie oszczędności duńskim samorządom, subwencja jest redukowana (Blöndal i Ruffner, 2004, s. 55). Bilansowanie skutków zadań i kosztów pomiędzy szczeblami władzy publicznej następuje jako zintegrowana część systemu negocjacji rządu i reprezentacji samorządów (por. Mau, 2010, s. 298).
Różnice w zakresie ochrony finansowej samorządów Polski, Szwecji i Danii rekapituluje tabela 2.
Tabela 2. Porównanie zakresu ochrony finansowej samorządów terytorialnych
Choć z polskiego prawa wyłania się pewna formuła, która ma celu ochronę finansów samorządów, brak jej wewnętrznej spójności, charakterystycznej dla modeli duńskiego i szwedzkiego. Zresztą, zapewniają one dużo większą ochronę niż tę, z której korzystają polskie samorządy.
Dysonans: prawo a praktyka
Z obfitością rodzimych przepisów służących ochronie finansów samorządów, które wyrażają konkretne oczekiwania ustawodawcy wobec samorządowego systemu finansowego, jawnie kontrastuje odpowiedź, jakiej udzieliła strona polska na ankietę Rady Europy. Okazuje się, że Polska „(…) przeważnie nie stosuje zasady kompensacji (…)” kosztów lokalnych spowodowanych przez nowe przepisy dotyczące kompetencji samorządów (Lotz, 2009,
s. 2)[12]. To zastanawiające stwierdzenie idzie w sukurs tezom środowiska samorządowego. Jeżeli jednak tak faktycznie wygląda praktyka, ważne, aby istniała instancja, do której samorządy mogą się odwołać, by chronić swoich praw.
Trybunał Konstytucyjny gwarantem?
Sąd konstytucyjny „(…) respektuje swobodę ustawodawcy zarówno określania źródeł dochodów (…) i ich poziomu, jak i decydowania o podziale zadań i nakładaniu nowych obowiązków. Do ustawodawcy także, a nie do Trybunału, należy ocena, czy zachowana została odpowiednia proporcja między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego”[13]. Władza ustawodawcza ustala podział dochodów między państwo a samorząd i „(…) należy uwzględnić szeroki margines oceny, jaki prawodawca konstytucyjny pozostawił legislatywie przy alokacji środków finansowych”[14]. Nie dość tego, „Akt normatywny mógłby zostać uznany za sprzeczny z art. 167 ust. 1 konstytucji tylko wtedy, gdyby ogólny poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jaki wynika z obowiązującego ustawodawstwa, uniemożliwiał efektywną realizację zadań powierzonych tym jednostkom”[15]. Chodzi o (…) „tylko oczywiste dysproporcje między zakresem zadań a poziomem dochodów, występujące przy podziale środków między administrację rządową a poszczególne szczeble samorządu terytorialnego”[16]. Ocena „(…) musi uwzględniać całokształt dochodów jednostek (…) danego szczebla”[17]. TK równocześnie zastrzega, że „(…) zapewnienie określonych źródeł dochodów jednostkom (…) nie może prowadzić do uniemożliwienia realizacji zadań publicznych, które zgodnie z obowiązującym prawem należą do administracji rządowej”[18].
Wyjątki z wyroków TK prowadzą więc do czterech wniosków. Po pierwsze, oczekiwania samorządów, że TK występować będzie jako gwarant absolutnie rozumianej zasady adekwatności, nie są poparte jego linią orzeczniczą. Po drugie, de facto możliwe jest obarczanie samorządów nowymi kosztami, a nawet konkretnymi zadaniami, bez przyznania im środków finansowych. Dowodzi to fiaska systemu formalnych zabezpieczeń. Po trzecie, jeżeli TK jest skłonny do oceny systemu zasilania finansowego samorządów, ogranicza się ona do kwestii alokacji pieniędzy pomiędzy szczeblami administracji publicznej, a nie rozkładu środków na poszczególne jednostki samorządu. W końcu, stanowisko TK można poczytywać jako dowód braku realnych narzędzi analitycznych, pozwalających sformułować rzetelną ocenę proporcjonalności systemu finansowania do zadań wykonywanych przez samorządy.
Przeprowadzenie ze strony wnioskodawcy skargi konstytucyjnej dowodu za tezą o generalnej nieproporcjonalności systemu finansowania samorządów jest zatem mrzonką. Wszystko to daje powody do przypuszczeń, że nawet relatywnie dobrze uargumentowana skarga konstytucyjna upadnie w zetknięciu z utrwaloną wykładnią. Przy tej dość pesymistycznej ocenie zdolności TK do odgrywania roli ostatecznej instancji ochrony finansowej samorządów, należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czemu tak zaprojektowany ustawowy system gwarancyjny nie sprawdza się.@page_break@
Problem zakodowany w systemie finansowania samorządów
Poza wzmiankowanym już mechanizmem części oświatowej subwencji, ogólny system finansowania samorządów ukształtowany ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ze względu na swoją konstrukcję jest „zamknięty” na dodawanie i odejmowanie zadań własnych lub uwzględnianie nowych kosztów dla samorządów mających swą przyczynę w zmianach prawa powszechnie obowiązującego. Podwyższanie udziałów samorządów w PIT czy CIT zawsze doprowadzi do pogłębienia dysproporcji w rozkładzie dochodów pomiędzy poszczególnymi jednostkami. Dodatkowo obarczy budżet państwa koniecznością zredukowania tych różnic, a to oznacza zwiększenie nakładów na część wyrównawczą subwencji ogólnej. Jednak nawet przeprowadzenie tej skomplikowanej operacji nie daje gwarancji, że po korekcie dodatkowe pieniądze trafią tam, gdzie faktycznie wystąpią dodatkowe koszty (por. Lotz, 2009, ss. 5 i 9). Tłumaczy to, czemu wobec takiego kroku wyjątkowo niechętne będzie Ministerstwo Finansów. Hermetyczność systemu uwyraźnia się na przestrzeni lat w miarę, gdy w sektorze samorządowym pojawiają się nowe zadania i koszty, a przy tym nic nie zapowiada, aby trend ten miał ulec odwróceniu.
Resorty zwolnione z odpowiedzialności
O ile Ministerstwo Finansów ponosi ogólną odpowiedzialność za funkcjonowanie systemu finansowego jednostek samorządu, decydujące znaczenie dla katalogu ich zadań własnych lub zmiany kosztów zadań już wykonywanych[19] posiadają inicjatywy wychodzące z innych resortów, głównie Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Co ważniejsze, nie tylko akty ustawowe wpływają na warunki działania samorządów. Rozporządzenia zawierają niekiedy bardzo detaliczne regulacje dyktujące standardy dla świadczonych usług i inne postanowienia kreujące koszty, a przecież w takim przypadku dodatkowych środków finansowych nie można przekazać w drodze tego rodzaju aktu. Dzieje się tak, gdyż „Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie”, o czym mowa w art. 167 ust. 3 Konstytucji.
Zanim przyjęte zostaną do porządku prawnego akty dotyczące działalności samorządów, ze względu na swoją obszerność i drobiazgowość podlegają raczej iluzorycznym konsultacjom z reprezentacją środowiska samorządowego w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Negatywna opinia strony samorządowej nie stoi na przeszkodzie, aby projekt zmierzał do legislacyjnego finału. Nadto wymagana do projektów ustaw i rozporządzeń ocena skutków regulacji czy obowiązek wskazania następstw finansowych, gdy inicjatywa legislacyjna zwiększa wydatki lub zmniejsza dochody samorządów[20] zamienia się niekiedy w festiwal niebywałej pisarskiej inwencji projektodawców rządowych. Twierdzenie, iż dane zadanie samorządy już i tak wykonują, a ustawa sankcjonuje tylko istniejącą praktykę, czy też kwitowanie wymogu „wskazania źródeł ich sfinansowania” stwierdzeniem „środki własne samorządów”, to tylko niektóre przykłady praktyk (językowych). Ocena skutków regulacji szeregu projektów aktów prawnych, także w aspekcie szacunków finansowych, pozostawia wiele do życzenia.
Zbyt prostym jest jednak założenie złej woli czy opieszałości projektodawców. Wspomniana już hermetyczność ogólnego mechanizmu finansowania łączy się z niechęcią do wyasygnowania dodatkowych środków dla samorządów w postaci – najczęściej ostatnio stosowanych – dotacji celowych z budżetu państwa[21]. Z drugiej strony istniejąca presja, by wyznaczony uchwalanymi aktami prawnymi program polityczny rządu był realizowany sprawia, że resorty uzyskują swoiste przyzwolenie na powodowanie kosztów w samorządach. Dzieje się tak, gdyż w Polsce – w odróżnieniu od niektórych innych krajów[22] – brak jest bezpośredniej finansowej odpowiedzialności ministerstw za dodatkowe obciążenia nakładane na samorządy. Niedoskonałości systemowe potwierdza niekonsekwentne stosowanie zasad ochronnych w odniesieniu do każdej inicjatywy prawnej skutkującej dla finansów polskich samorządów. Równocześnie zachęca to do poszukiwania lepszych formalnych zabezpieczeń.
NOWY MECHANIZM
Mankamenty istniejących rozwiązań kierują uwagę na trzy podstawowe i współgrające ze sobą elementy. Po pierwsze, konieczne jest zdefiniowanie i rozszerzenie zakresu ochrony. Po drugie, do ogólnego systemu finansowania samorządów powinno zostać wbudowane dogodne narzędzie równoważące w postaci części bilansującej subwencji ogólnej z budżetu państwa. Mechanizm powinien stać się materią ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Po trzecie, niezbędne jest wymuszenie odpowiedzialności ministerstw za skutkujące dla samorządów działania prawne podejmowane we właściwych im sferach.
Wyważony zakres ochrony
Samorządy powinny być objęte realną ochroną prawną w odniesieniu do skutków finansowych działań prawotwórczych ustawodawcy, Rady Ministrów czy poszczególnych ministrów, które dotyczą przekazania im nowych obowiązkowych zadań własnych[23] oraz zwiększenia kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych[24]. W tym drugim przypadku chodzi o działania adresowane wyłącznie i bezpośrednio do samorządów, a więc dotyczące kosztów szczególnych tylko dla tych podmiotów. Tego „ryzyka” polskie prawo zasadniczo nie uwzględnia. Rozszerzony zakres ochrony w jasny sposób nawiązuje do konwencji przyjętej w szwedzkiej zasadzie finansowania. Nowe zdefiniowanie stopnia ochrony i tak stanowiłoby znaczący postęp w stosunku do obowiązującego stanu prawnego. Ten rodzaj systemowego kompromisu mógłby być akceptowalny dla samorządów, gdy mogą przeczuwać, że konsolidacja finansów publicznych oznaczać będzie korzystne dla ich dochodów własnych zmiany w podatkach, szczególnie w PIT.@page_break@
Elastyczny model bilansowania
Istniejąca z mocy prawa część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw powinna równoważyć skutki działań prawotwórczych wpływające negatywnie i pozytywnie na poziom kosztów realizacji zadań. Wielkość środków finansowych w tej części kształtowana byłaby na zasadzie netto, a więc tak wyrażana byłaby obustronność zasady adekwatności, podobnie, jak ma to miejsce, choć w różnym zakresie, w modelu duńskim i szwedzkim. Dodatkowo, uzupełnienie bądź pomniejszenie środków części bilansującej następowałby po uwzględnieniu innych przyznanych źródeł dochodów. W ten sposób funkcją tego transferu z budżetu państwa byłoby dopełnianie dochodów samorządowych, tytułowe bilansowanie.
Z systemowej perspektywy, dogodność części bilansującej polegałaby nie tylko na kierowaniu odpowiedniej kwoty do samorządów, ale możliwości kształtowania kryteriów podziału tych środków pomiędzy poszczególne samorządy. Dokonywałby tego Minister Finansów w porozumieniu z przedstawicielami jednostek samorządu w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Ta metoda oferowałaby reprezentacji samorządów realny wpływ na dystrybucję środków subwencyjnych, a więc dużo więcej niż wymaga art. 9 ust. 6 EKSL mówiący, że „Społeczności lokalne powinny być konsultowane w odpowiednim trybie, co do form przyznania im środków pochodzących z redystrybucji dochodów”.
Ustalenie wysokości części bilansującej powinno następować przed skierowaniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej na rok kolejny do Sejmu. Zasady podziału środków na konkretne samorządy podlegałyby wypracowaniu w takich ramach czasowych, aby Minister Finansów mógł poinformować o tych kwotach już w terminie do dnia 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do innych części subwencji ogólnej. Dzięki temu, samorządy planując swoje budżety i zadania na następny rok będą wiedziały, jakimi środkami mogą dysponować.
Część bilansująca, poprzez prawnie zapewnioną obecność w systemie finansowania samorządów, gwarantowałaby trwałą ochronę w ten sposób, że w ostatecznym rozliczeniu nie byłyby możliwe „bezkarne” wprowadzanie skutkujących dla finansów jednostek przepisów, znajdujących się w kompetencjach właściwych ministerstw. W tej sytuacji, z perspektywy samorządów raczej bez znaczenia byłoby, że nie zostały one odpowiednio wyposażone w dodatkowe środki w drodze decyzji ustawowych, bezpośrednio związanych z daną inicjatywą. Natomiast w interesie środowiska samorządowego byłoby przykładanie szczególnej wagi do badania projektów aktów prawnych, a zwłaszcza pilnowania ocen skutków regulacji.
Mechanizm ochrony w postaci części bilansującej nie jest jednak kompletny, gdy nie odpowiada na pytanie, jak miałby być zasilany w środki finansowe, aby kwestia ta nie była jedynie bolączką Ministerstwa Finansów – dysponenta tej subwencji.
Prewencyjna rola finansowej odpowiedzialności resortów
Środki na część bilansującą subwencji ogólnej powinny pochodzić z odpowiedniego zmniejszenia budżetu ministerstwa, w sferze kompetencji którego znajduje się prawo skutkujące dla wydatków samorządów. Dla ministerstwa potrzeba zwiększenia części bilansującej subwencji nie byłaby ani korzystna, ani prestiżowa. Ponieważ o przeznaczeniu subwencji decydują organy stanowiące samorządów, resort pozbawia się narzędzia wpływu na sposób wykorzystania tych środków. Osłabia to szanse realizacji celów interwencji ustawowej, zwłaszcza jeżeli dotyczy ona szczególnych i specjalistycznych funkcji. To dodatkowy bodziec, aby pochylić się nad kwestią zapewnienia finansowania dla zadania jeszcze na etapie poprzedzającym uchwalenie danego prawa, niezależnie od tego, kto jest jego projektodawcą. Zmotywuje to resort do występowania w charakterze adwokata samorządów wobec inicjatyw ustawowych dotykających sfer jego działalności, także pochodzących spoza kręgu Rady Ministrów. Przy takim skonfigurowaniu systemu ochrony, we własnym interesie ministerstwa będzie wypracowanie ze środowiskiem samorządowym consensusu wokół kwestii finansowych na możliwie wczesnym etapie inicjatywy legislacyjnej.
Przedstawiona zasada działałaby również w odwrotnym kierunku: zainicjowane zmiany prawa, które powodują oszczędności dla samorządów w zakresie zadań własnych, powinny znaleźć odzwierciedlenie w zwiększeniu budżetu resortu i równoczesnej redukcji części bilansującej.
Tak ukształtowana zasada odpowiedzialności finansowej resortów zapożyczona jest z modelu duńskiego (por. Blöndal i Ruffner, 2004, s. 55).@page_break@
Podpowiedzi wdrożeniowe
Wprowadzenie zaproponowanego modelu ochrony finansowej samorządów do polskiego porządku prawnego mogłoby stanowić znaczący gest wobec środowiska samorządowego. Równocześnie nie wiąże się ze szczególnie rozległymi i trudnymi z legislacyjnego punktu widzenia zabiegami. W ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powinna zostać wyszczególniona część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw (jako pkt 5 w ust. 1 art. 7). Dla ustanowienia całego mechanizmu wystarczyłby pojedynczy artykuł (np. jako art. 28a), którego jednostki redakcyjne obejmowałyby wszystkie kluczowe elementy:
Kwotę przeznaczoną na część bilansującą ustalałoby się w wysokości różnicy pomiędzy szacowanymi wydatkami na przekazane obowiązkowe zadania własne oraz spowodowane przepisami zwiększenie szczególnych dla samorządów kosztów obowiązkowych zadań własnych już realizowanych, a przyznanymi na te cele jednostkom samorządu dodatkowymi źródłami dochodów (ust. 1). W drugim kroku kwota subwencji byłaby redukowana w sytuacji odwrotnej do opisanej (ust. 2).
Koniecznym jest również rozstrzygnięcie, że ustalenie części bilansującej następowałoby na etapie przed skierowaniem projektu ustawy budżetowej do Sejmu (ust. 3), jak również obustronne powiązanie skutkami budżetu danego ministerstwa z tą częścią subwencji (ust. 4).
Istniałby obowiązek podziału kwoty części bilansującej na poszczególne samorządy przez Ministra Finansów w porozumieniu z reprezentacją samorządów tak, aby możliwe było powiadomienie o tej kwocie danych jednostek w ustawowym terminie do dnia 15 października (ust. 5).
Przy tak implementowanych zmianach zbytecznymi stałyby się – przestrzegane zresztą z różnym skutkiem – następujące przepisy ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego: ust. 3 w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, ust. 3 w art. 56 ustawy o samorządzie powiatowym oraz ust. 3 w art. 67 ustawy o samorządzie województwa.
Źródła:
Blöndal, Jón R. i Ruffner, Michael (2004), “Budgeting in Denmark” w: OECD Journal on Budgeting (Volume 4, No. 1): ss. 49-79
Dexia, “Sub-national governments in the European Union: organisation, responsibilities and finance”, Dexia Editions, Paryż 2008
Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985r. (Dz.U. z 1994r. Nr 124, poz. 607, ze zm.)
Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tec00023&plugin=1, dostęp on-line 4 lutego 2012r. ze strony Eurostat
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.)
Lotz, Jørgen (2006), “Local Government Organization and Finance: Nordic Countries”, w: Anwar Shah, Local Governance in Industrial Countries, 2006, Bank Światowy, Washington D.C., ss. 223-263
Lotz, Jørgen (2009), “Report on member states’ practices for the funding of new competences for local authorities”, Rada Europy, 2009
Mau , Niels Jørgen (2010), „Grant design in Denmark and factors behind the use of grant earmarking”, w: Junghun Kim, Jørgen Lotz i Niels Jørgen Mau (red.), General grants versus earmarked grants. Theory and practice, The Korea Institute of Public Finance and the Danish Ministry of Interior and Health, 2010: ss. 285-317
Międzynarodowy Fundusz Walutowy (2000), „Report on the Observance of Standards and Codes: Sweden”, http://www.imf.org/external/np/rosc/swe/fiscal.htm, dostęp on-line 23 marca 2012r. ze strony Międzynarodowego Funduszu Walutowego
Rada Ministrów (2011), „Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2010r. Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, Warszawa 2011r.
Swedish Ministry of Finance, Kommuninvest i Swedish Association of Local Authorities and Regions (2006), “Creditworthiness of Swedish local governments”,
http://english.skl.se/MediaBinaryLoader.axd?MediaArchive_FileID=04b2a9a7-e55d-41b4-9afc-87efc453a5f9&MediaArchive_ForceDownload=true, dostęp on-line 17 marca 2012r. ze strony Swedish Association of Local Authorities and Regions
Swedish Association of Local Authorities and Regions i Swedish Ministry of Finance (2008), “Local government financial equalization. Information about the equalization system for Swedish municipalities and county councils in 2008”, http://english.skl.se/MediaBinaryLoader.axd?MediaArchive_FileID=901a0eb9-5fdd-4b3f-85c3-3db3409eeedf&MediaArchive_ForceDownload=true, dostęp on-line 15 marca 2012r. ze strony Swedish Association of Local Authorities and Regions
Uchwała nr 13 Rady Ministrów z dnia 25 lutego 1997r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 15, poz. 144, ze zm.)
Ustawa z dnia 2 października 2003r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840, ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.)
Ustawa z dnia 6 maja 2005r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 759)
Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.)
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010r. Nr 95, poz. 613, ze zm.)
Ustawa z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010r. Nr 80, poz. 526, ze zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.)
Uzasadnienie do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1999r. sygn. akt K 35/98 (Dz.U. Nr 22, poz. 212)
Uzasadnienie do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 1998r. sygn. akt K 40/97
Uzasadnienie do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt K 30/04 (Dz.U. Nr 141, poz. 1011)
Uzasadnienie do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt K 43/07 (Dz.U. Nr 40, poz. 239)
Uzasadnienie do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2003r. sygn. akt K 8/02 (Dz.U. Nr 119, poz. 1118)
Uzasadnienie do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2005r. sygn. akt 27/04 (Dz.U. Nr 102, poz. 861)
[1] Uzasadnienie do wyroku TK z dnia 24 marca 1998r. sygn. akt K 40/97.
[2] Uzasadnienie do wyroku TK z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt K 43/07 (Dz.U. Nr 40, poz. 239).
[3] Por. uzasadnienie do wyroku TK z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt K 30/04 (Dz.U. Nr 141, poz. 1011) i uzasadnienie do wyroku TK z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt K 43/07 (Dz.U. Nr 40, poz. 239).
[4] Sektor samorządowy obejmuje obok samorządów także związki samorządowe i określone jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną, m.in. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.
[5] Przykładowo, w Danii samorządy są chronione przed konsekwencjami spowodowanymi wpływem cyklu ekonomicznego na wahania w dochodach i wydatkach. Narzędziem automatycznej stabilizacji są subwencje, które działają acyklicznie (Mau, 2010, s. 297). Podstawowym rysem systemu jest jego opiekuńczość.
[6] Por. odpowiednio art. 49 i art. 45 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
[7] Por. art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa.
[8] Oryginalna nazwa duńska tej obowiązującej od 1984r. zasady to Det Unvidede Totalbalancepricip, w skrócie DUT, znanej w literaturze anglojęzycznej jako the extended principle of total balancing (por. Mau, 2010, s. 298).
[9] Oryginalna nazwa szwedzka to kommunala finansieringprincipen.
[10] W Szwecji, jeżeli nowe przypisywane samorządom zadanie jest nieobowiązkowe, a władze pragną stymulować samorząd do dostarczania nowych usług, wykorzystywane są dotacje dofinansowujące. Po paru latach są one przekształcane w subwencję (Lotz, 2009, s. 7).
[11] Por. ustawa z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawa z dnia 2 października 2003r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw.
[12] Spośród 23 krajów, które odpowiedziały na ankietę, tylko Hiszpania udzieliła takiej samej jak Polska odpowiedzi. 15 krajów niemal zawsze zapewnia środki związane z nowymi zadaniami, a 6 czyni to bardzo często (por. Lotz, 2009, ss. 2-3).
[13] Uzasadnienie do wyroku TK z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt K 43/07 (Dz.U. Nr 40, poz. 239).
[14] Uzasadnienie do wyroku TK z dnia 16 marca 1999r. sygn. akt K 35/98 (Dz.U. Nr 22, poz. 212).
[15] Uzasadnienie do wyroku TK z dnia 16 marca 1999r. sygn. akt K 35/98 (Dz.U. Nr 22, poz. 212).
[16] Uzasadnienie do wyroku TK z dnia 31 maja 2005r. sygn. akt 27/04 (Dz.U. Nr 102, poz. 861).
[17] Uzasadnienie do wyroku TK z dnia 30 czerwca 2003r. sygn. akt K 8/02 (Dz.U. Nr 119, poz. 1118).
[18] Uzasadnienie do wyroku TK z dnia 16 marca 1999r. sygn. akt K 35/98 (Dz.U. Nr 22, poz. 212).
[19] Ministerstwo Finansów oddziałuje na koszty funkcjonowania samorządów głównie poprzez zmiany
w podatkach pośrednich: podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy.
[20] Wymogi określone są w art. 50 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych.
[21] Dotacje celowe to także najczęściej spotykana w państwach członkowskich Rady Europy forma kompensacji. Jedynie 6 krajów posługuje się w tym celu subwencją. Są nimi poza wspomnianą już Danią – Finlandia, Francja Luksemburg, Hiszpania i Zjednoczone Królestwo (dla Anglii) (por. Lotz, 2009, s. 6).
[22] Jest to przypadek Danii, Francji, Łotwy i Szwecji (Lotz, 2009, s. 4).
[23] Przekazanie nowego obowiązkowego zadania własnego może nastąpić jedynie w drodze ustawowej.
[24] Taki skutek mogą wywoływać ustawy i rozporządzenia.