Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny
Generalne klauzule kompetencyjne funkcjonujące w samorządzie terytorialnym są normami prawnymi niezbędnymi przy określaniu właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego w realizacji tych zadań samorządu, które mocą konkretnego przepisu nie zostały zastrzeżone na rzecz żadnego z organów. W przypadku klauzul kompetencyjnych – inaczej niż w większości przypadków, w których przepisy ustrojowych ustaw samorządowych wykazują się istotnym stopniem podobieństwa – ustawodawca przyjął odmienne zasady w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o samorządzie województwa, pomijając je w odniesieniu do samorządu powiatowego. Biorąc pod uwagę niezwykle ważną funkcję klauzul kompetencyjnych, Anna Wierzbica stwierdza, że to pominięcie w ustawie o samorządzie powiatowym jest istotnym przeoczeniem ustawodawcy.


Najbardziej ogólne znaczenie pojęcia „domniemanie” wiąże się z terminem przypuszczenie bądź domysł. „Domniemanie prawne” jest definiowane jako „domniemanie wynikające z ustawy, która nakazuje uznać pewne fakty za udowodnione w braku dowodów przeciwnych, a w pewnych wypadkach nawet nie dopuszcza dowodu przeciwnego”[1]. W literaturze wyróżnia się domniemanie prawne formalne i domniemanie prawne materialne. Domniemania prawne formalne nakazują przyjmować, że ma lub miał miejsce określony fakt, dopóki nie zostanie wykazane, że ma lub miał miejsce fakt przeciwny. Domniemania prawne materialne polegają na tym, że na podstawie przepisu prawnego należy uznawać pewien poszukiwany fakt za ustalony, jeżeli został odpowiednio ustalony inny fakt[2].


Przedstawiciele doktryny sformułowali także funkcje domniemań prawnych na potrzeby prawa administracyjnego, w tym także prawa samorządu terytorialnego. Zdaniem Cezarego Kocińskiego „normy te używane są w prawie administracyjnym jako jedno z narzędzi konstruowania pozycji prawnej organów administracji publicznej, zarówno w odniesieniu do ich zakresu działania, jak i do właściwości. W tym sensie normy domniemań prawnych nadają prawu elastyczność w tych przypadkach, gdy kazuistyczne rozwiązania nie są możliwe lub nie są wskazane. Normy domniemań prawnych pełnią również funkcję porządkującą w administracji publicznej i poza nią. W szczególności gwarantują, iż wszystkie sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej objęte są działaniami organów tej administracji. (...)


Normy domniemań prawnych pełnią także rolę dyrektyw interpretacyjnych w przypadkach sporów między organami administracji w zakresie stosowania prawa. Wskazują swoiste pierwszeństwo działania określonych organów. Wreszcie, są podstawą merytorycznej reguły kolizyjnej (lex specialis derogat legi generali), gdzie przyjmują funkcję normy o charakterze ogólnym”[3].


Jednym z rodzajów domniemań prawnych jest domniemanie kompetencji. Domniemanie kompetencji oznacza, że do właściwości danego organu należą wszystkie sprawy określonej kategorii (np. sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym), z wyłączeniem tych, które wprost mocą konkretnego przepisu prawa zostały zastrzeżone do właściwości innych podmiotów. W literaturze przedmiotu przyjęto, że „posługiwanie się klauzulą domniemania zadań na rzecz określonego podmiotu zobowiązuje jednocześnie do wyliczenia zadań i kompetencji innego podmiotu, względem którego klauzula nie ma zastosowania (a zatem podmiot ten działa na podstawie i w granicach prawa), przy czym te wyliczone i jednocześnie sprecyzowane zadania stanowią zarazem pole zastrzeżeń dla klauzuli domniemania zadań i kompetencji, określone granicami postanowień ustaw. Podsumowując, należy stwierdzić, że aby jeden podmiot (lub pewna kategoria podmiotów) mógł mieć zakres działania tworzony na zasadzie klauzuli domniemania, pozostałe podmioty o względnie jednorodnym przedmiocie działania muszą mieć zakres działań sformułowany w sposób enumeratywny (zamknięty)”[4].


1. Regulacje prawne dotyczące domniemania właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego

Regulacje prawne dotyczące domniemania właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych zostały zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych. Tytułem wstępu należy zasygnalizować, że inaczej niż w większości przypadków, w których przepisy wszystkich trzech ustaw samorządowych wykazują się istotnym stopniem podobieństwa, w przypadku klauzul kompetencyjnych ustawodawca przyjął zupełnie odmienne zasady w każdej z wymienionych ustaw. W niniejszym opracowaniu zostaną przedstawione zagadnienia dotyczące domniemania właściwości organów na gruncie ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym[5], a następnie ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa[6]. W ostatniej części nastąpi omówienie tej tematyki na podstawie przepisów ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym[7], z uwzględnieniem specyfiki organów miasta na prawach powiatu.


2. Domniemanie właściwości organów gminy

Definiując pojęcie właściwości przez pryzmat ustawy o samorządzie gminnym, można stwierdzić, że podobnie jak pojęcie zakresu działania i zadań jest ono związane z przyjęciem pewnej organizacji pracy; pojęcie to odnosi się do podziału konkretnych spraw pomiędzy poszczególne organy administracji[8]. Nie jest jednak formą działania nakierowaną na podmiot administrowany, lecz swoistego rodzaju regułą kolizyjną[9].


W przepisach ustawy o samorządzie gminnym zagadnieniu domniemania właściwości organów gminy zostały poświęcone art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 1. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przepisy te stanowią „grupę klauzul kolizyjnych trzeciego stopnia, które ułatwiają dystrybucję działań (czynności prawnych) między organy osoby prawnej (gminy)”[10].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny


Artykuł 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten pozostaje w korelacji z art. 30 ust. 1, który stanowiąc, że wójt wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa, jest logiczną konsekwencją art. 18 ust. 1. Analiza tych norm prawnych wykazuje, że w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca zawarł generalną klauzulę kompetencyjną wskazującą organ stanowiący, jakim jest rada gminy, jako generalnego realizatora zadań gminnych. Wyjątek od tej reguły mogą wprowadzić tylko te przepisy prawa, które realizację określonej sprawy gminnej powierzają w sposób wyraźny, a nie dorozumiany, organowi wykonawczemu (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta). Tak wyrażona generalna klauzula kompetencyjna nadaje z punktu widzenia ustrojowego szczególną pozycję radzie gminy także na tle ewentualnych sporów z organem wykonawczo-zarządzającym gminy[11].
 

Zdaniem Andrzeja Szewca art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do wyróżniania dwóch rodzajów właściwości rady, a mianowicie: właściwości wyłącznej, do której należą sprawy określone w art. 18 ust. 2 u.s.g., oraz właściwości niewyłącznej. W przypadku drugiego rodzaju właściwości autor ten stoi na stanowisku, w myśl którego dopuszczalne jest upoważnienie innego organu (najczęściej wójta gminy) do rozstrzygnięcia sprawy[12]. Analizując prezentowany pogląd, należy stwierdzić, że wątpliwości budzi wyodrębnienie pojęcia „właściwości niewyłącznej”. Zwrot ten sugeruje bowiem, że istnieje kategoria spraw gminnych, w realizacji których jednocześnie właściwe mogą być różne organy. Takie rozumowanie jest natomiast błędne. Podział spraw gminy pomiędzy organy tej podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest dokonany przez ustawodawcę wyraźnie. Sprawy te dzielą się na takie, które zostały zastrzeżone konkretnym przepisem prawa dla wójta, oraz na pozostałe wykonywane przez radę. Sprawy należące do rady można natomiast podzielić na te, które konkretnym przepisem zostały przypisanie temu organowi, oraz na te, które zostały przypisane gminie jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, a które to właśnie z racji stworzonej klauzuli kompetencyjnej należą do rady, a nie do wójta. Oceniając pogląd przedstawiony przez A. Szewca, można zgodzić się jedynie z tym, że zadania rady gminy mogą mieć charakter takich, których realizacja może być dokonana wyłącznie przez radę, oraz takich, które pomimo przypisania temu organowi mogą być wykonane przez inny podmiot działający z upoważnienia rady gminy. Podobne stanowisko zaprezentowano w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podlaskiego z 6.11.2009 r. Zdaniem tego organu nadzoru „Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, wyraźnie rozgraniczają zakres kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy, tj. radzie oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). Organy te są zobowiązane przestrzegać w poszczególnych sprawach swoich kompetencji i wydanie aktu wykraczającego poza uprawnienie ustawowe należy traktować jako sprzeczne z prawem”[13].


Kwestią wywołującą wątpliwości w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przedmiotu jest zagadnienie dotyczące tego, czy art. 18 ust. 1 u.s.g. może stanowić samodzielną podstawę prawną do podejmowania uchwał przez radę gminy w zakresie spraw o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zasadniczo prezentowane jest stanowisko odmawiające radzie możliwości prawnej podejmowania uchwał wyłącznie na podstawie art. 18 ust. 1. Należy jednakże podkreślić, że pogląd taki prezentują przede wszystkim organy sprawujące nadzór nad działalnością gminy. Przykładowo Wojewoda Warmińsko-Mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30.04.2009 r. przyjął, że „Ogólne przepisy kompetencyjne, wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, wymagają istnienia przepisów szczególnych, w innych ustawach”[14]. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 5.03.2008 r. zostało natomiast stwierdzone, że „Godzi się zauważyć, że art. 18 ust. 1 u.s.g. jest klauzulą generalną, gdzie uznano radę gminy właściwą we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że ogólna norma kompetencyjna, zawarta w art. 18 ust. 1, nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały przez radę gminy. Uprawnienie to musi wynikać z przepisu szczególnego”[15].


Podobny pogląd wyraziła również Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu, stwierdzając w uchwale z 26.07.2010 r., że „Zgodnie z normą ogólną, zawartą w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy zakreślono w art. 18 ust. 2 u.s.g., przy czym zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z powyższego wynika, że oprócz spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należą sprawy zastrzeżone do kompetencji rady innymi przepisami ustawowymi”[16]. Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze w uchwale z 2.07.2008 r. przyjęła natomiast, że „Art. 6 i 18 ust. 1 u.s.g. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwał przez radę miasta i gminy (...)”[17]. W literaturze przedmiotu podobnie wypowiedział się Łukasz Złakowski, stwierdzając, że art. 18 ust. 1 u.s.g. „nie stanowi podstawy do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze wiążącym”[18].


Inne stanowisko prezentuje Michał Kulesza, w opinii którego art. 18 ust. 1 u.s.g. wespół z art. 6 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. mogą stanowić samodzielną podstawę prawną podejmowania uchwał przez radę. Autor ten zwraca uwagę, że „mimo wystarczających podstaw o charakterze ogólnym podejmuje się przygotowanie kolejnych ustaw szczegółowych po to tylko, by zaspokoić magiczną potrzebę znalezienia szczegółowego przepisu prawnego, jakby przepis ogólny (klauzula generalna z art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g.) nie był «przepisem prawa powszechnie obowiązującego». (...) Nie może budzić wątpliwości, że art. 7 ust. 1 in principio ustala konkretne zadanie gminy: jest nim właśnie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Aby postawić kropkę nad «i», przywołajmy tu jeszcze art. 18 ust. 1 u.s.g.: «Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej» oraz cyt. już wyżej art. 6 u.s.g., zwłaszcza zaś jego ust. 2: «Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy»”[19].@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny


Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6.10.2008 r. zaprezentował natomiast pogląd, w myśl którego odpowiedź na pytanie, czy art. 18 ust. 1 u.s.g. może stanowić samodzielną podstawę prawną podjęcia uchwały, jest uzależniona od tego, czy mocą tej uchwały rada podejmuje działania o charakterze władczym, czy niewładczym. Zdaniem sądu „Norma kompetencyjna zawarta w omawianym art. 18 ust. 1 określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Artykuł 18 ust. 1 powołanej ustawy zasadniczo nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa”[20].


3. Domniemanie właściwości organów województwa

W ustawie o samorządzie województwa zagadnieniu domniemania właściwości organów tej regionalnej jednostki samorządu terytorialnego został poświęcony przede wszystkim art. 41 ust. 1. Przepis ten stanowi, że „Zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych”. Z normy tej wynika zatem, że w ustawie o samorządzie województwa podobnie jak w ustawie o samorządzie gminnym występuje zasada domniemania właściwości organu. Inaczej jednak niż w samorządzie gminnym na gruncie samorządu wojewódzkiego przyjęto zasadę domniemania właściwości organu wykonawczego, a nie stanowiącego. Przyjęcie odmiennej zasady domniemania właściwości może zatem prowadzić do tego, że konkretne zadania jednostek samorządu terytorialnego wynikające z przepisów materialnego prawa administracyjnego będą realizowane przez różne organy tych jednostek.


Tytułem przykładu można wskazać na przepisy ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty[21], która przypisuje jednostce samorządu terytorialnego status organu prowadzącego szkołę lub placówkę oświatową (art. 3 pkt 5 u.s.o.). W sytuacji braku wskazania przez tę ustawę, który z organów organu prowadzącego jest właściwy do realizacji zadania wynikającego z przepisów tejże ustawy, zastosowanie będą mieć klauzule kompetencyjne określone w ustrojowych ustawach samorządowych. To samo zadanie wynikające z ustawy o systemie oświaty będzie zatem wykonane przez radę gminy (na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g.) oraz przez zarząd województwa (na podstawie art. 41 ust. 1 u.s.w.).


Podobnie przyjęto w orzecznictwie sądowym. Zdaniem Sądu Najwyższego „przepis art. 41 u.s.w., odmiennie niż przepis art. 18 ust. 1 u.s.g., formułujący ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy, jako organu stanowiącego, ustanawia ją na rzecz organu wykonawczego, jakim jest zarząd województwa. Prowadzi to do wniosku, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 23.03.1994 r. [(W 9/93), OTK 1994/1, poz. 20] (...) dotycząca rozważanej kwestii, kto jest organem prowadzącym szkołę lub inną placówkę oświatową podporządkowaną gminie, nie może mieć zastosowania odnośnie określenia do właściwości organów samorządu województwa. Ponadto, jeżeli w wymienionych ustawach nie został wskazany wprost jako organ właściwy sejmik województwa, to organem właściwym do załatwienia danej sprawy jest zarząd województwa”[22].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny


Tożsamy pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekł, że „Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć ustaleniu usytuowania kompetencji do tworzenia, na szczeblu samorządu województwa, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i w konsekwencji do zatwierdzania ich statutów, w nawiązaniu do odrębnych i w różnym zakresie odmiennych regulacji ustrojowych na szczeblu gminy i powiatu, nie może być uznana za metodę dopuszczalną i jej wyniki nie mogą stanowić podstawy do uznawania, że uchwała właściwego organu określonej jednostki samorządu narusza prawo i to w sposób istotny. (...) Przepis art. 41 u.s.w. odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym (...) generalną klauzulę właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 u.s.g. (...) zastąpił klauzulą odnoszącą się do zarządu województwa”[23].


Zarząd województwa wykonuje zatem wszystkie zadania tej regionalnej jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem tych tylko, które wyraźnie zostały zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Potwierdzeniem powyższego jest art. 14 ust. 1 u.s.w., który legitymuje sejmik województwa do wykonywania tylko tych zadań wojewódzkich, które zostały określone ustawami. Podobny pogląd zaprezentowano w orzecznictwie sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 19.07.2010 r. stwierdził, że „Właściwość organów samorządu wojewódzkiego powinna być określona przy uwzględnieniu treści przepisów art. 18 i art. 41 u.s.w. Zgodnie z art. 18 do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał wyliczonych w pkt 1–19 i pkt 21 oraz «w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa». Konieczną przesłanką wykonywania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wskazującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy. Przepis art. 41 ust. 1 stanowi zaś, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Regulacja ta, odmiennie niż przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. formułujący ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy jako organu stanowiącego, ustanawia ją na rzecz organu wykonawczego, jakim jest zarząd województwa. Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że jeżeli istnieją zadania samorządu województwa niezastrzeżone dla sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, ich wykonawcą jest zarząd województwa”[24].


4. Domniemanie właściwości organów powiatu

Na gruncie przepisów ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym nie wprowadzono zasady domniemania kompetencji na rzecz któregokolwiek z organów. Co więcej, analiza regulacji zawartych w tym akcie prawnym prowadzi do wniosku, że zawiera on niczym nieuzasadnioną lukę prawną. Wykazanie powyższego stanu rzeczy wymaga odniesienia się do dwóch następujących przepisów: art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 32 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z pierwszą z przywołanych norm prawnych „Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu”. Z przepisu tego wynika zatem, że realizacja sprawy powiatowej przez organ stanowiący powiatu innej niż określona w art. 12 pkt 1–10a u.s.p. wymaga wyraźnego jej „przypisania” radzie powiatu konkretnym przepisem prawa rangi co najmniej ustawy.


Taka konstrukcja prawna przesądza o tym, że na gruncie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym ustawodawca zrezygnował z zasady domniemania właściwości organu stanowiącego w realizacji tych spraw powiatowych, które mocą konkretnego przepisu nie zostały zastrzeżone do kompetencji żadnego z organów powiatu. Problem jednak w tym, że omawiana zasada domniemania właściwości nie przemawia także na rzecz organu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu określone przepisami prawa. Norma ta przesądza zatem o legitymacji zarządu powiatu do realizacji sprawy powiatowej wyłącznie wówczas, gdy określony przepis prawa tak stanowi. Należy jednak podkreślić, że liczne przepisy materialnego prawa administracyjnego, stanowiąc o sprawach powiatowych, w żaden sposób nie przesądzają o tym, który z organów tej lokalnej jednostki samorządu terytorialnego odpowiada za ich realizację. W takim przypadku pojawia się pytanie o to, który z organów powiatu jest kompetentny do załatwienia sprawy?
Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny


Przykładem takich norm prawnych są regulacje wynikające z ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej[25]. Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.o.d.k. „Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym”. Przepisy omawianego aktu prawnego, dając jednostkom samorządu terytorialnego – w tym powiatowi – prawo do tworzenia samorządowych instytucji kultury (art. 9. u.o.d.k.), kierują wynikające z tego kompetencje do organizatora (art. 10 ust. 1 u.o.d.k.) bez wskazania, czy za tego organizatora działa organ stanowiący, czy wykonawczy. Brak tego dookreślenia nie stanowi problemu na gruncie samorządu gminnego, gdyż z omówionego powyżej art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika zasada domniemania właściwości rady gminy, także w zakresie realizacji zadań za organizatora gminnego[26]. Niewskazanie, który z organów działa za organizatora, w sytuacji gdy jest nim samorządowe województwo, także nie jest problematyczne z uwagi na przeanalizowaną powyżej zasadę domniemania właściwości zarządu województwa, o której mowa w art. 41 ust. 1 u.s.w.


Zaniechanie ustanowienia domniemania właściwości na rzecz któregokolwiek z organów powiatu w ustawie o samorządzie powiatowym rodzi na gruncie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej istotne wątpliwości o charakterze interpretacyjnym wobec braku możliwości skorzystania z generalnej klauzuli kompetencyjnej. Podobne stanowisko zaprezentowano w doktrynie, wskazując, że określenie właściwości konkretnego organu jednostki samorządu terytorialnego m.in. na gruncie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest praktycznie niewykonalne. C. Kociński podkreśla, że w tym zakresie normy domniemań stanowią zasadniczą podstawę do przyjęcia właściwości danego organu. Autor ten twierdzi również, że „W takiej sytuacji dziwi brak podobnej normy domniemania w ustawie o samorządzie powiatowym, która nie określa przecież w sposób enumeratywny, lecz przykładowy, spraw należących odpowiednio do właściwości rady powiatu oraz zarządu powiatu”[27]. Na brak klauzuli kompetencyjnej w samorządzie powiatowym zwrócono uwagę także w orzecznictwie sądowym[28].


Sytuacja podobna do tej z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej występuje także w ustawie z 21.11.1996 r. o muzeach[29], w ustawie z 27.06.1997 r. o bibliotekach[30] i w innych aktach prawnych.

Konkludując, należy stwierdzić, że brak przepisu stwarzającego generalną klauzulę kompetencyjną w ustawie o samorządzie powiatowym należy zakwalifikować jako postulat do
ustawodawcy o wprowadzenie pilnej zmiany w omawianym zakresie[31].


5. Domniemanie właściwości organów miasta na prawach powiatu

Zagadnienie domniemania właściwości organów jest kwestią wzbudzającą wątpliwości także w mieście na prawach powiatu[32]. Wskazana jednostka samorządu terytorialnego jest wprawdzie gminą, jednakże o specyficznym ustroju. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 2 u.s.p. gmina ta wykonuje również wszystkie zadania powiatu na zasadach określonych ustawą o samorządzie powiatowym.


Biorąc pod uwagę wykazaną powyżej odmienność regulacji prawnych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o samorządzie powiatowym w zakresie dotyczącym domniemania właściwości organów, powstaje pytanie, jak kwestię tę ocenić z punktu widzenia organów miasta na prawach powiatu? W pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że zagadnienie to nie zostało wprost uregulowane w przepisach wskazanych ustrojowych ustaw samorządowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w mieście na prawach powiatu nie istnieje domniemanie właściwości na rzecz organu wykonawczego, jakim jest prezydent miasta. Domniemania takiego nie ma bowiem ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani też w ustawie o samorządzie powiatowym. Rozważenia zatem wymaga to, czy analizowane domniemanie przemawia na rzecz rady miasta będącej organem stanowiącym oraz jaki jest ewentualny zakres tego domniemania.


Mając na względzie to, że miasto na prawach powiatu jest gminą, należy stwierdzić, że w zakresie spraw gminnych zarówno miasto, jak i jego organy nie wykazują odmienności w porównaniu z gminami nieposiadającymi dodatkowo statusu powiatu. Oznacza to, że skoro w samorządzie gminnym na rzecz organu stanowiącego przemawia domniemanie właściwości w zakresie wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy, jeśli nie zostały one zastrzeżone na rzecz innych podmiotów, to omawiane domniemanie przysługuje także radzie miasta w mieście na prawach powiatu. Wątpliwości budzi natomiast to, czy owo domniemanie przemawia na rzecz rady miasta także w zakresie zadań powiatowych. Oceniając tę wątpliwość przez pryzmat art. 92 ust. 2 u.s.p., należy stwierdzić, że domniemania tego nie ma. Powołany przepis nakazuje bowiem przy wykonywaniu zadań powiatu stosować zasady określone w ustawie o samorządzie powiatowym, w której domniemanie na rzecz organu nie funkcjonuje. Ponadto gdyby nawet przyjąć, że domniemanie kompetencji organu mieści się w zakresie pojęcia „ustrój i działanie organu” (a te kwestie zgodnie z art. 92 ust. 3 u.s.p. reguluje w odniesieniu do organów miasta na prawach powiatu ustawa o samorządzie gminnym), to i tak domniemania rady miasta w zakresie zadań powiatowych nie będzie. Artykuł 18 ust. 1 u.s.g. ustawania bowiem zasadę domniemania właściwości organu stanowiącego w zakresie działania gminy, a nie powiatu.@page_break@


Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny

 

6. Podsumowanie

Oceniając generalne klauzule kompetencyjne funkcjonujące w jednostkach samorządu terytorialnego, należy stwierdzić, że są to normy prawne niezbędne przy określaniu właściwości organów jednostki samorządu terytorialnego przy realizacji tych zadań samorządu, które mocą konkretnego przepisu nie zostały zastrzeżone do właściwości żadnego z organów. Mając na względzie powyższą funkcję klauzul kompetencyjnych, wydaje się, że brak ustawowego domniemania właściwości przemawiającego na rzecz któregokolwiek z organów powiatu jest przeoczeniem ustawodawcy. Należy zatem de lege ferenda postulować wprowadzenie zmiany w tym zakresie.

Przypisy:

  • [1] S. Skorupka, H. Auderska, Z. Lempicka (red.), Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1989, s. 126.
  • [2] W. Gromski w: U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa 2007, s. 130.
  • [3] C. Kociński, Normy domniemania w prawie samorządu terytorialnego – cz. I, „Samorząd Terytorialny” 2007/4, s. 14 i n.
  • [4] I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 307.
  • [5] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
  • [6] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej: u.s.w.
  • [7] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej: u.s.p.
  • [8] T. Moll w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 261.
  • [9] T. Moll w: B. Dolnicki (red.), Ustawa..., s. 261
  • [10] M. Kulesza, Budowanie samorządu. Wybór tekstów ze „Wspólnoty” 1990–2007, Warszawa 2008, s. 21.
  • [11] P. Dobosz w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 255.
  • [12] A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 192–193.
  • [13] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 6.11.2009 r. (NK.II.KK.0911–157/09), NZS 2010/1, s. 20.
  • [14] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurski z 30.04.2009 r. (PN.II.09111–161/09), NZS 2009/4, s. 73.
  • [15] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 5.03.2008 r. (WNiK.IV.PK.0911–41/08), NZS 2008/4, s. 73.
  • [16] Uchwała RIO w Opolu z 26.07.2010 r. (16/35/10), OwSS 2010/4, s. 96.
  • [17] Uchwała RIO w Zielonej Górze z 2.07.2008 r. (107/08), OwSS 2008/4, s. 109.
  • [18] Ł. Złakowski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 188.
  • [19] M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, „Samorząd Terytorialny” 2009/12, s. 13–15.
  • [20] Wyrok WSA w Gliwicach z 6.10.2008 r. (IV SA/Gl 487/08), LEX nr 464003.
  • [21] Ustawa z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.s.o.
  • [22] Wyrok SN z 20.02.2002 r. (III RN 211/00), OSNP 2002/15, poz. 348.
  • [23] Wyrok NSA z 3.11.1999 r. (II SA/Łd 1115/99), OwSS 2000/2, s. 51.
  • [24] Wyrok WSA w Białymstoku z 19.07.2010 r. (II SA/Bk 380/10), LEX nr 688947.
  • [25] Ustawa z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 406), dalej: u.o.d.k.
  • [26] Potwierdzeniem powyższego jest wyrok WSA w Bydgoszczy z 6.12.2010 r. (II SA/Bd 1184/10), LEX nr 751961, w którym zostało stwierdzone, że „To gmina jest organizatorem instytucji kultury, a nie jej organy. Konkretne rozwiązania organizacyjne realizowane są według zasad funkcjonowania jednostki samorządu określonej w ustawie o samorządzie gminnym i statucie, odpowiednio do kompetencji organów gminy. W przeciwnym wypadku, przy uznaniu, że każdy z organów mógłby być samodzielnym organizatorem instytucji kultury, nie do zrealizowania byłyby określone w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej obowiązki, zadania i warunki przejmowania odpowiedzialności za działania tych instytucji”.
  • [27] C. Kociński, Normy domniemania w prawie samorządu terytorialnego – cz. II, „Samorząd Terytorialny” 2007/5, s. 17.
  • [28] Wyroki NSA z 3.11.1999 r. (II SA/Łd 1115/99), OwSS 2000/2, s. 51; z 8.07.1999 r. (II SA/Łd 822/99), „Wspólnota” 2000/4, s. 26.
  • [29] Ustawa z 21.11.1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.).
  • [30] Ustawa z 27.06.1997 r. o bibliotekach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 642).
  • [31] Warto zasygnalizować, że kwestia dotycząca tego, kto ma zrealizować wynikające z przepisu prawa zadanie powiatowe, które nie zostało wprost przypisane żadnemu organowi, może wywoływać wątpliwości wykraczające poza organy powiatu. Wynika to z tego, że część zadań powiatu realizuje starosta jednoosobowo [zob. np. art. 9 ust. 2d ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 112 ust. 8 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), któremu wprawdzie ustawa o samorządzie powiatowym odmawia przymiotu organu, ale któremu przymiot ten expressis verbis przyznaje art. 5 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz liczne przepisy materialnego prawa administracyjnego, np. art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.)]. Na ten temat również A. Wierzbica, Realizacja norm prawa administracyjnego przez organy powiatu, w: S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski (red.), Przegląd dyscyplin badawczych pokrewnych nauce prawa i postępowania administracyjnego, Lublin 2010, s. 128.
  • [32] Por. A. Wierzbica, Miasto na prawach powiatu. Zagadnienia ustrojowe, Warszawa 2006, s. 106–107.