Dobrze się stało, że „próba generalna” przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) [Kodeks wyborczy, Kw] wprowadzających jako bezwarunkową, powszechną metodę głosowania korespondencyjnego odbędzie się przy okazji najłatwiejszych do przygotowania i organizacyjnie do przeprowadzenia dla administracji samorządowej wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to o tyle istotne, iż można się spodziewać, że metoda ta wygodna dla wyborcy, stanie się popularna zaraz po osobistym głosowaniu w lokalu wyborczym.
Czytaj też: Instrukcja głosowania korespondencyjnego kluczem do ważności wyborów?
Należy zaznaczyć, że w przypadku wyborów Prezydenta RP nie mają zastosowania przepisy Działu I Rozdział 7a „Głosowanie korespondencyjne przez wyborców niepełnosprawnych”, które pozostają w mocy tylko w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego [j.s.t.] oraz wyborach wójta (burmistrza, prezydenta miasta) [wójta] (art. 53 a § 3 Kw). Możliwość głosowania korespondencyjnego na zasadach ogólnych może okazać się dla osób niepełnosprawnych i osób, które ukończyły 75 rok życia nawet bardziej „atrakcyjna” niż głosowanie przez pełnomocnika.
Dotyczy to szczególnie osób niepełnosprawnych (o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.), które mogą głosować osobiście bez wychodzenia z domu.
Minister Administracji i Cyfryzacji,w rozporządzeniu z dnia 21 stycznia 2015 r. w sprawie przesyłek w głosowaniu korespondencyjnym w kraju (Dz. U. poz. 131) [rozporządzenie] w § 3 ust. 2 pkt 1 – zobowiązał operatora wyznaczonego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), którym zgodnie z art. 178 ust. 1 do końca br. jest Poczta Polska S.A.[Poczta] – aby jej przedstawiciel, najpóźniej w przedostatnim dniu roboczym poprzedzającym dzień wyborów (czwartek, 7 maja 2015 r.) odebrał od wyborcy niepełnosprawnego kopertę zwrotną pod adresem wskazanym przez wyborcę, jeśli ten w momencie doręczenia albo odbierania pakietu wyborczego zgłosił taką potrzebę.
Co prawda rozwiązanie to nie do końca jest zgodne z dyspozycją Kodeksu wyborczego zawartą w art. 53h § 2. Z literalnego brzmienia przepisów raczej wynika, że wszyscy wyborcy powinni mieć możliwość przekazania koperty zwrotnej przedstawicielowi Poczty na równych zasadach. Dyskusja, czy Minister nie przekroczył granicy upoważnienia ograniczając to uprawnienie tylko do osób niepełnosprawnych staje się otwarta, tym bardziej, że brak jest podstawy prawnej upoważniającej przedstawiciela Poczty do weryfikowania dokumentów potwierdzających niepełnosprawność wyborcy (zagrożenie 1).
Kwestii tej nie wyjaśnia także załącznik nr 5 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 lutego 2015 r. w sprawie określenia wzoru i rozmiaru koperty na pakiet wyborczy, koperty zwrotnej, koperty na kartę do głosowania, oświadczenia o osobistym i tajnym oddaniu głosu oraz instrukcji głosowania korespondencyjnego – Wzór instrukcji głosowania korespondencyjnego w wyborach (…) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (…) (M.P. poz. 211) [instrukcja].
Mało tego, instrukcja wprowadza w błąd, który może mieć oczywisty wpływ na wynik wyborów, ograniczając się jedynie do stwierdzenia w pkt. 6, że kopertę zwrotną należy odesłać na adres obwodowej komisji wyborczej. Wielu wyborców może zinterpretować ten zapis dosłownie i kopertę zwrotną po prostu wrzuci do skrzynki pocztowej (zagrożenie 2). Co z taką kopertą zrobi Poczta Polska? Oczywiście musi dostarczyć ją pod wskazany adres. Okw natomiast jest zobowiązana otworzyć ją, i tu pojawi się dylemat. Trudno jest bowiem znaleźć w Kodeksie wyborczym przepis umożliwiający niebranie pod uwagę takiego głosu, oczywiście jeżeli spełni on pozostałe wymogi formalne.
Dopiero § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że przedstawiciel Poczty ma obowiązek przed odebraniem koperty od wyborcy, który otrzymał pakiet wyborczy, sprawdzić dokument potwierdzający tożsamość wyborcy, odnotować i pokwitować odbiór koperty. Głosy wrzucone do skrzynek pocztowych zarówno w przypadku ich uwzględnienia jak i nieuwzględnienia w wyniku wyborów mogą stać się przyczynkiem do podważenia wyniku wyborczego, jeżeli np. okazałoby się, że z ich liczby wynika, iż mogły mieć wpływ na wyniki głosowania (zagrożenie 3).
Jeżeli okazałoby się, że procedura głosowania korespondencyjnego, zaproponowana w rozporządzeniu, jest zgodne z Kodeksem wyborczym, a przede wszystkim sprawdza się w praktyce, należy rozważyć, czy wprowadzenie powszechnego głosowania korespondencyjnego nie powinno skutkować rezygnacją z metody głosowania przez pełnomocnika być może rozszerzając ją na wyborców, którzy najpóźniej w dniu głosowania ukończyli 75 lat.
Głosowanie listownie może być przez wyborów również preferowane przed głosowaniem na podstawie zaświadczenia o prawie do głosowania w miejscu pobytu w dniu głosowania.
Z analizy przepisów wynika, że ustawodawca wyszedł z błędnego założenia, iż metoda głosowania korespondencyjnego będzie wykorzystywana sporadycznie, wyłącznie przez osoby, które nie mogą (bez względu na przyczynę) w dniu wyborów osobiście stawić się w lokalu wyborczym. Mało tego, ustawodawca założył, że z metody tej będą korzystać głównie osoby z różnych powodów niezaradne i wprowadził rozwiązania jak najmniej absorbujące samego wyborcę, nakładając jednocześnie dodatkowe obowiązki na pracowników administracji samorządowej oraz pracowników Poczty.
Bardzo łatwo można wykazać, że w przypadku spopularyzowania metody głosowania korespondencyjnego, pracowników obu wymienionych instytucji czeka ogrom zadań kancelaryjno-administracyjnych. Na fizyczną ekspedycję (dostarczenie) pakietów wyborczych Kodeks pozostawia 8 dni, (w przypadku najbliższych wyborów Prezydenta RP –7 dni). Należy więc dokonać analizy możliwości i konieczności zaangażowania środków osobowo technicznych w przypadku zgłoszenia zamiaru głosowania korespondencyjnego przez znaczną liczbę wyborców. Przy założeniu, że obsługa i przygotowanie pakietu dla jednego wyborcy potrwa kilka minut może się okazać, że urząd gminy będzie zmuszony przez kilka dni cały swój potencjał przekierować do pracy przy organizacji wyborów. Podobna sytuacja dotyczy lokalnych placówek pocztowych w związku z koniecznością dostarczenia i odbioru wyborczych przesyłek poleconych. Sformalizowanie systemu kancelaryjnego w przepisach wykonawczych do Kodeksu wyborczego, ustalającego warianty dostarczenia i odbioru pakietu wyborczego oraz jego dokumentacji (terminy, rejestry, pokwitowania, protokoły przekazania, pakowanie w koperty, sporządzanie pakietów) z całą odpowiedzialnością pozwala stwierdzić, że w przypadku każdej gminy istnieje granica, którą stanowi liczba wyborców zgłaszających zamiar głosowania korespondencyjnego, po przekroczeniu której obsługa tych wyborców zgodnie z prawem stanie się niewykonalna (zagrożenie 4).
W przypadku, gdy wybory nie zostaną rozstrzygnięte w I turze, sytuacja powtarza się. Jak wynika z dyspozycji art. 53b § 8 Kw, zgłoszenie zamiaru głosowania korespondencyjnego dotyczy automatycznie ponownego głosowania. Istnieje jednak realne zagrożenie dochowania 7 dniowego terminu dostarczenia wyborcy pakietu wyborczego przed dniem ponownego głosowania, z uwagi na czas konieczny do ustalenia wyników głosowania w I turze, druk i dystrybucję kart.
Nawet w przypadku ograniczonego zainteresowania tą metodą głosowania, do realizacji tego zadania urzędy gmin powinny się odpowiednio, logistycznie przygotować, aby zminimalizować ryzyko powstania wątpliwości czy wynik wyborczy nie uległ wypaczeniu. Wątpliwości pojawiły się w przypadku wyborów samorządowych w wyniku zastosowania karty do głosowania w postaci broszury, oby w tym przypadku nie doszło do podobnej sytuacji np. z powodu niedostarczenia lub nieterminowego dostarczenia pakietów lub nieodebrania kopert zwrotnych (zagrożenie 5).
Z punktu widzenia wyborcy, perspektywa głosowania korespondencyjnego jest bardzo zachęcająca. Wystarczy (w wolnej chwili) zgodnie z art. 53b Kodeksu wyborczego:
1) telefonicznie;
2) mailem;
3) pisemnie;
4) osobiście (np. przy okazji wizyty w urzędzie)
zgłosić taki zamiar do urzędu gminy, co najmniej na 15 dni (tj. do 27 kwietnia 2015 r.) przed dniem wyborów.@page_break@
W zgłoszeniu wyborca podaje obligatoryjnie:
1) nazwisko i imię (imiona);
2) imię ojca;
3) datę urodzenia;
4) numer ewidencyjny PESEL;
5) oznaczenie wyborów, których dotyczy zgłoszenie;
6) wskazanie adresu, na który ma być wysłany pakiet wyborczy albo deklarację osobistego odbioru pakietu wyborczego;
7) oświadczenie o wpisaniu wyborcy do rejestru wyborców w danej gminie.
Zgłoszenie przyjmuje wójt lub upoważniony przez niego pracownik, który niezwłocznie przystępuje do realizacji wynikających z tego faktu obowiązków (dostarczenia pakietu). W przypadku nieścisłości wzywa wyborcę do uzupełnienia wniosku w ciągu 3 dni od dnia doręczenia wezwania.
Uwaga
Zgodnie z art. 53c § 2Kw tylko zgłoszenie:
1) złożone po terminie (po 27 kwietnia 2015 r.);
2) niespełniające wymogów i nieuzupełnione w terminie 3 dni od dnia wezwania;
3) złożone przez wyborcę, który wystąpił z wnioskiem o sporządzenie aktu pełnomocnictwa do głosowania;
4) gdy wyborca otrzymał zaświadczenie o prawie do głosowania w miejscu pobytu w dniu wyborów,
zwalnia urzędnika z obowiązków dostarczenia pakietu wyborczego, co i tak mimo stwierdzenia w Kw, że wniosek taki „pozostawia się bez rozeznania”, wymusza obowiązek skutecznego poinformowania wyborcy o decyzji. Dla celów dowodowych, jedyną formą zapewniającą w tym przypadku „bezpieczeństwo” urzędnikowi jest zachowanie formy pisemnej za pokwitowaniem.
Co do pkt. 3 należy zauważyć, że art. 54§ 4Kw odwraca sytuację tj. wyłącza głosowanie za pośrednictwem pełnomocnika w przypadku zgłoszenia przez wyborcę zamiaru głosowania korespondencyjnego, dlatego system przyjmowania tych zgłoszeń powinien uwzględniać ich bieżącą weryfikację (zagrożenie 6). W tej sytuacji, wyjątkowo realizacji powinno podlegać zgłoszenie, które do urzędu gminy dotarło wcześniej, chyba, że zostało skutecznie cofnięte. O ile Kodeks wyborczy przewiduje procedurę cofnięcia pełnomocnictwa, to nie przewiduje procedury cofnięcia zgłoszenia zamiaru głosowania korespondencyjnego na rzecz pełnomocnictwa.
Z kolei co do pkt 4, art. 53b § 10 Kw przewiduje możliwość otrzymania przez wyborcę zaświadczenia o prawie do głosowania w miejscu pobytu w dniu wyborów nawet po wysłaniu do niego pakietu wyborczego, ale tylko pod warunkiem, gdy wyborca zwróci go w stanie nienaruszonym.
W obu wskazanych przypadkach mogą pojawić się nieprzewidziane komplikacje związane ze sporządzeniem spisów wyborców (zagrożenie 7).
PKW wydała w tym zakresie wyjaśnienia (znak ZPOW-603-12/5, z dnia 2 lutego 2015 r.), w których zakłada, że osoba, która zrezygnuje z głosowania korespondencyjnego powinna pobrać w urzędzie gminy zaświadczenie o prawie do głosowania.
Uwaga
Wyborca, który z jakichś przyczyn nie odbierze pakietu wyborczego powinien ponownie zostać przepisany do swojego właściwego obwodu głosowania, gdyż w przeciwnym przypadku nie będzie wiedział gdzie ma głosować (zagrożenie 8).
Łatwo zauważyć, że sposoby (procedury) samego zgłoszenia zamiaru głosowania korespondencyjnego, z wyjątkiem zgłoszenia osobistego w urzędzie gminy, nie umożliwiają skutecznej, pewnej identyfikacji zgłaszającego (art. 53b Kw). Ustawodawca założył, że identyfikacja wyborcy odbędzie się na etapie doręczenia pakietu wyborczego. W przepisach wykonawczych zawarto procedury, których zastosowanie umożliwia weryfikację danych osobowych wyborcy także w momencie nadania koperty zwrotnej w urzędzie pocztowym lub w urzędzie gminy, albo dostarczenia do siedziby właściwej okw w dniu wyborów, które zdaniem autora skonstruowano na granicy przekroczenia upoważnienia ustawowego.
Czy system oparty zgodnie z art.53k § 1 i 2 Kw przyjmowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pakietów wyborczych oraz kopert zwrotnych wykonywanych przez Pocztę Polską właściwy dla (…) przesyłki listowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (wymóg zastosowania przesyłki poleconej Kw reguluje wyłącznie w odniesieniu do pakietu wyborczego art. 53e Kw) – jest wystarczająco precyzyjny, aby nie pozostawiał wątpliwości czy głosowały właściwe osoby, czy głosy ich dotarły na czas w stanie nienaruszonym i czy nie naruszono tajemnicy głosowania? Wszystko każe się w praktyce. Już dzisiaj można stwierdzić, że procedura ta ułatwi, a więc na pewno nasili zjawisko tzw. handlowania głosami (kartami do głosowania) (zagrożenie 9).
Jeżeli wyborca, w zgłoszeniu o zamiarze głosowania korespondencyjnego złożonym skutecznie (prawidłowo) nie zastrzegł, że pakiet wyborczy odbierze osobiście, urząd gminy zobowiązany jest podjąć czynności w celu dostarczenia mu go w terminie nie później niż 7 dni przed dniem wyborów tj. do 4 maja 2015 r. (art. 53 e Kw):
1) przez upoważnionego pracownika urzędu gminy;
2) za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. w formie przesyłki poleconej.
Doręczenie ma charakter czynności technicznej i polega na fizycznym przekazaniu przesyłki:
1) do rąk własnych wyborcy;
2) po okazaniu dokumentu potwierdzającego tożsamość;
3) i po pisemnym pokwitowaniu odbioru.
Dylemat czy pakiet nieodebrany lub niedostarczony w terminie ustawowym 7 dni przed dniem wyborów może być dostarczony skutecznie później, np. 5 dnia przed wyborami, należy rozstrzygnąć negatywnie. Należy zwrócić uwagę, że w związku z tym, że wybory odbywają się zawsze w niedziele, termin ten automatycznie skraca się do 6 dni i upływa w poniedziałek 4 maja, gdyż 7 dzień przypada w niedzielę.
Wyborca głosujący korespondencyjnie, po otrzymaniu pakietu wyborczego postępuje zgodnie z załączoną instrukcją, przede wszystkim: wypełnia kartę, wkłada ją do koperty na kartę do głosowania, którą zakleja, a następnie kopertę tę wkłada do koperty zwrotnej łącznie z podpisanym oświadczeniem o osobistym i tajnym oddaniu głosu, i kopertę zwrotną przesyła do właściwej okw:
1. Za pośrednictwem Poczty;
2. Przed dniem głosowania może ją osobiście dostarczyć do właściwego urzędu gminy w godzinach urzędowania tj. w piątek 8 maja 2015 r.;
3. W godzinach głosowania może ją osobiście dostarczyć do okw w obwodzie głosowania, w którym jest wpisany do spisu wyborców.
Szczegółowo kwestie dotyczące pkt 1 regulują: wskazane już wyżej rozporządzenie oraz rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie trybu odbierania oraz przechowywania kopert zwrotnych dostarczonych przez wyborcę do urzędu gminy przed dniem głosowania (Dz. U. poz. 119).
Art. 53i § 1 stanowi, że koperty zwrotne niedoręczone do okw do zakończenia głosowania, operator wyznaczony przekazuje właściwemu dyrektorowi delegatury KBW. Brzmienie przepisu zostało powtórzone w§ 6 ust. 1 rozporządzenia, które oprócz uściślenia w ust. 2, że przekazanie zgromadzonych kopert zwrotnych następuje przez jednorazowe wydanie ich osobie uprawnionej do odbioru przesyłek w siedzibie delegatury KBW, za pokwitowaniem odbioru, również nie rozstrzyga co dalej dzieje się z tymi kartami do głosowania i czy są one uwzględniane czy nieuwzględniane przy ustalaniu wyników. Może się okazać, podobnie jak w przypadku kopert zwrotnych wrzuconych do skrzynek pocztowych, że zarówno w przypadku ich uwzględnienia, jak i nieuwzględnienia w wyniku wyborów mogą stać się przyczynkiem do podważenia wyniku wyborczego, jeżeli np. okazałoby się, że z ich liczby wynika, że mogło to mieć wpływ na wynik wyborów (zagrożenie 10).
Należy także zwrócić uwagę, że brak terminów ustanowionych w rozporządzeniu w informacji przesyłanej wyborcom wraz z pakietem wyborczym może spowodować, że wielu wyborców spóźni się z wysłaniem koperty zwrotnej za pośrednictwem Poczty (zagrożenie 11).
Przypomnijmy, że jest to możliwe najpóźniej:
1) w przedostatnim dniu roboczym (czwartek) poprzedzającym dzień wyborów, jeżeli wyborca niepełnosprawny w momencie doręczenia albo odbierania pakietu wyborczego zgłosi potrzebę jej odbioru przez przedstawiciela Poczty, pod adresem wskazanym przez wyborcę;
2) w przedostatnim dniu roboczym (czwartek) poprzedzającym dzień wyborów – w placówce pocztowej na obszarze gminy, w której wyborca ujęty jest w rejestrze wyborców;
3) w trzecim dniu roboczym (środa) poprzedzającym dzień wyborów – w dowolnej placówce pocztowej.
W innym przypadku wyborcy pozostanie co najwyżej osobiste dostarczenie koperty do urzędu gminy (piątek) lub do lokalu wyborczego (niedziela), co nieco burzy sens głosowania korespondencyjnego.
Ponadto § 2 ust. 1 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 22 grudnia 2014 r.w sprawie sposobu postępowania z kopertami zwrotnymi i pakietami wyborczymi w głosowaniu korespondencyjnym w kraju (M.P. z 2015 r. poz. 37) zobowiązuje okw, aby koperty zwrotne – przypomnijmy, zgodnie z § 4 rozporządzenia doręczone przez Pocztę oraz urząd gminy, za pokwitowaniem odbioru – w dniu wyborów, w czasie trwania głosowania zostały niezwłocznie po doręczeniu otwarte i sprawdzone. Komisja ustala czy oddany w trybie korespondencyjnym głos spełnia wszelkie wymogi formalne m.in. czy w kopercie zwrotnej znajduje się: oświadczenie o osobistym i tajnym oddaniu głosu oraz zaklejona koperta na kartę do głosowania, i w rubryce spisu "Uwagi” odnotowuje, w odpowiadającej pozycji, pod którą przy nazwisku wyborcy umieszczono informację o wysłaniu pakietu wyborczego, że wyborca głosował korespondencyjnie. Zaklejoną kopertę na kartę do głosowania komisja wrzuca do urny wyborczej. Oświadczenie o osobistym i tajnym oddaniu głosu komisja dołącza do spisu wyborców. Puste koperty zwrotne pakuje w pakiet, opisuje go i odkłada. Jeżeli w kopercie zwrotnej nie było oświadczenia o osobistym i tajnym oddaniu głosu lub było ono niepodpisane, w kopercie zwrotnej nie było koperty na kartę do głosowania albo koperta na kartę do głosowania była niezaklejona - komisja odkłada kopertę zwrotną wraz z zawartością, segregując odłożone koperty według naruszeń powyższych warunków, pakując je w osobne pakiety według rodzajów naruszeń, opisuje je i odkłada.
Celowo przytoczona procedura stawia pod znakiem zapytania (przewidzianą w dotychczasowych wytycznych dla okw) możliwość pracy komisji na zasadach 3 osobowych dyżurów w czasie głosowania. Zapisana w tym samym paragrafie w ust. 5 procedura postępowania w przypadku, gdy kopertę zwrotną wyborca dostarczy osobiście do okw wymaga udziału komisji w składzie na poziomie co najmniej kworum przy czynności otwarcia koperty zwrotnej i sprawdzenia spełnienia wymogów formalnych głosowania korespondencyjnego. Ponadto, wykonywanie tych czynności nie może prowadzić do dezorganizacji bieżącej pracy komisji w lokalu wyborczym i np. przerw głosowania w obwodzie (zagrożenie 12).
W związku z tym, że Kodeks wyborczy w art. 12a zawiera kategorycznie brzmiący przepis (kompetencyjny), że obwodowe komisje wyborcze, które mają siedziby w lokalach dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych są/będą komisjami właściwymi dla celów głosowania korespondencyjnego, zgodnie z art. 53d § 1 Kw - wyborcę, który zgłosił zamiar głosowania korespondencyjnego, umieszcza się w spisie wyborców, wyłącznie w jednym z obwodów głosowania dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych, z wyjątkiem obwodów odrębnych i obwodów w domach studenckich (art. 53a § 4 Kw).
Zobacz przykładową instrukcję głosowania korespondencyjnego>>
Dostosowanie lokalu wyborczego ma charakter techniczny, dlatego pojawia się problem formalnego ustalenia, które okw w danej gminie będą komisjami właściwymi dla głosowania korespondencyjnego. Wydaje się, że konieczne jest ustalenie listy tych lokali np. w drodze zarządzenia wójta, przed ujawnieniem ich w obwieszczeniu dot. obwodów (art. 16 § 1 Kw).
(Opracowanie obejmuje procedurę głosowania korespondencyjnego w wyborach Prezydenta RP w kraju.)