Jesteśmy samorządową instytucją kultury.
Z jakich przepisów wynika kontrola naszej instytucji przez jednostkę nadrzędną, czyli Urząd Miasta i Gminy?

Odpowiedź

Zasady ingerowania organizatora w całokształt działalności merytorycznej i finansowej instytucji kultury nie mogą w żadnym stopniu naruszać fundamentalnych zasad samodzielności odrębnej od organizatora osoby prawnej, jakim jest instytucja kultury. Celem ustawodawcy było bezspornie wyłączenie instytucji kultury z bezpośredniego wpływu na jej działalność organizatora, z jednoczesnym wprowadzeniem zasady, iż to właśnie instytucja kultury realizuje zadania własne gminy o charakterze obligatoryjnym w warunkach autonomii przynależnej osobie prawnej.

Uzasadnienie

Podniesiony w pytaniu problem jest wielowątkowy z zaszłością historyczną wynikającą z faktu, iż w przeszłości gminne (miejskie) domy kultury działały najczęściej jako jednostki budżetowe będąc w istocie jednostkami organizacyjnymi gminy.

Szczegółowe zasady organizowania działalności kulturalnej m.in. przez gminy określa ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 406) - dalej u.o.p.d.k.

W zakresie kwestii podniesionych w pytaniu należy przywołać następujące zasady ustawowe:
- organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, który określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania (art. 11 u.o.p.d.k.);
- organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12 u.o.p.d.k.);
- instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k.);
- organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców (art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k.);
- instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k.);
- instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k.).

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika więc wyodrębnienie prawne i organizacyjne instytucji kultury oraz ich pełna autonomia i samodzielność finansowa i organizacyjna.

Instytucja kultury nie jest więc formalnie jednostką podporządkowaną swojemu organizatorowi a gmina nie jest jednostka nadrzędną. Należy tu jednak wskazać, iż samodzielność nie oznacza braku zupełnej podległości merytorycznej czy po części i finansowej organizatorowi (np. gminie). Organizator zgodnie z ustawowymi kompetencjami nadaje jednostce statut, w którym określa m.in.:
1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;
2) zakres działalności;
3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;
4) sposób uzyskiwania środków finansowych;
5) zasady dokonywania zmian statutowych;
6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić
- a także zasady i organ (rada czy wójt) powołany do zatwierdzania sprawozdania finansowego i merytorycznego za dany rok.

W praktyce program działalności merytorycznej również podlega nadzorowi organów rady gminy np. gminnej komisji kultury, w szczególności w trakcie prac nad określaniem wysokości dotacji na dany rok budżetowy. Należy tu także wskazać, iż na organizatorze jako jednostce udzielającej dotacji ciąży obowiązek nadzoru nad jej wykorzystaniem i w tym zakresie może on (organizator) nie tylko określać przeznaczenie dotacji, ale także kontrolować jej wykorzystanie przy zachowaniu autonomii i samodzielności finansowej instytucji.

Szczególnymi formami kontroli, które nie powinny jednak naruszać samodzielności instytucji są uprawnienia organizatora do powoływania dyrektora instytucji i opiniowania regulaminu organizacyjnego.