Wśród opracowanych przez Ministra Finansów standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF z dnia 30 grudnia 2009 r.), problemom analizy i reakcji na ryzyko poświęcone są standardy nr 8 i 9.

Standard 8. Analiza ryzyka. Zidentyfikowane ryzyka należy poddać analizie mającej na celu określenie prawdopodobieństwa wystąpienia danego ryzyka i możliwych jego skutków. Należy określić akceptowany poziom ryzyka.

Analiza i szacowanie ryzyka muszą być oparte nie tyle na metodach matematycznych, co na zdrowym rozsądku. Sukces pomoże tu zapewnić:

• zastosowanie jednolitej metody szacowania prawdopodobieństwa każdego ryzyka oraz jego skutków i oparcie jej o możliwe do zastosowania obiektywne czynniki;
• dokumentacja (opis) profilu ryzyka, przyczyn i przebiegu niekorzystnych incydentów, co pozwoli na stworzenie kaskady ryzyka, od wymagającego natychmiastowej reakcji, do wymagającego reakcji w późniejszym czasie;
• wyróżnienie w pierwszej kolejności ryzyka nieodłącznego – nieświadomego, związanego z procesami osiągania celów bez ingerencji zarządczej, a następnie ryzyka rezydualnego - niedającego się wyeliminować, mimo działań zarządczych i pozostającego przy procesach osiągania celów pomimo tych działań.

Analiza i ocena ryzyka może być dokonana przy pomocy:

• technik ilościowych – bazujących na konkretnych danych z przeszłości: ilość, częstotliwość, zmienność, wrażliwość na inne czynniki;
• technik jakościowych – stosowanych jeśli ryzyko nie poddaje się obliczeniom albo brak jest dostępu do danych je charakteryzujących, albo gdy ich uzyskanie byłoby zbyt drogie; jakość oceny jest tu częściowo oparta na kompetencjach (wiedzy, doświadczeniu, rozumieniu zdarzeń i ich interpretacji) osób dokonujących tych analiz, a częściowo ma charakter intuicyjny, chociaż niepozbawiony profesjonalnego osądu;
• techniki mieszane – będące połączeniem ww. dwóch technik.

Prawidłowo przeprowadzona analiza ryzyka powinna doprowadzić do ustalenia wartości progowych prawdopodobieństwa zdarzenia oraz jego skutków.

Można tu wyróżnić zdarzenia:

• prawie niemożliwe;
• mało prawdopodobne;
• prawdopodobne;
• wysoce prawdopodobne.

Natomiast ocena skutków zmaterializowanego ryzyka może być wyrażona np. jako:

• skutki niskie;
• skutki średnie;
• skutki wysokie.

Wyróżnienie skali prawdopodobieństwa jak i rodzajów skutków niewiele znaczy bez określenia ich wartości. Tu jednak trudno znaleźć jednolite standardy liczbowe. Mogą być zastosowane różne skale ilościowe i jakościowe oraz ich konglomeraty w zależności od preferencji i priorytetów osób dokonujących tej analizy. Pamiętać przy tym należy, że straty mogą być wyrażone również jakościowo w postaci, np. pogorszenia wizerunku, obniżenia jakości czy dostępności usług publicznych. Straty mogą też mieć wartość nieocenioną, np.: straty w ludziach, w dobrach kultury narodowej, nieodwracalne zmiany w przyrodzie. 

Standard 9. Reakcja na ryzyko. W stosunku do każdego istotnego ryzyka powinno się określić rodzaj reakcji (tolerowanie, przeniesienie, wycofanie się, działanie). Należy określić działania, które należy podjąć w celu zmniejszenia danego ryzyka do akceptowanego poziomu.

Klasyczne działania zarządcze wobec ryzyka to:

• unikanie – zapobieganie, prewencja;
• zachowanie – zatrzymanie, akceptowanie, przyjęcie na siebie skutków ryzyka;
• transfer – przerzucenie, przekazanie innemu podmiotowi, np. wykup polisy ubezpieczenia.

W kontekście przedstawionej wyżej analizy ryzyka i jego skutków, rodzi się pytanie, czy należy reagować przede wszystkim na przewidywane najbardziej katastroficzne skutki dla danego zagrożenia, czy też mieć na uwadze skutki najczęściej występujące.

Obydwa podejścia prowadzą na niewłaściwą ścieżkę rozważań reakcji na ryzyko. Myślenie o skutku najbardziej katastroficznych, w każdym przypadku prowadziłoby do „czarnego” scenariusza i wniosku, że JST nie powinna podejmować żadnych działań, czyli nie powinna zmierzać do osiągania celów, bo może zdarzyć się „katastrofa”. Ryzyko towarzyszy bowiem każdej aktywności ludzkiej, a działania zarządcze mają właśnie wdrażać najbardziej optymalne sposoby reakcji na zidentyfikowane i ocenione ryzyko. Dlatego wyróżnienie ryzyka nieodłącznego i rezydualnego pozwala na odróżnienie sytuacji nierealnych – wyeliminowanych przez zwykłe działania zarządcze, od potencjalnie rzeczywistych sytuacji incydentalnych.

Zarządzanie ryzykiem stanowi podstawę utworzenia właściwego ładu organizacyjnego w JST wyrażającego się kombinacją procesów oraz struktur organizacyjnych. Z procesowego punktu widzenia, mechanizm zarządzania ryzykiem oprzeć można o sekwencję czynności: identyfikuj – analizuj – oceń – wyznacz akceptowalny poziom – reaguj – monitoruj.

Elementami zapewniającymi skuteczność systemu zarządzania ryzykiem jest w szczególności stworzenie wielopoziomowego systemu analizy i reakcji na ryzyko:

• na pierwszej linii – przez każdego pracownika, mieszkańca i innego interesariusza w ramach jego możliwości w miejscu identyfikacji incydentu, czyli zdarzenia, które nie jest częścią normalnego działania JST i powoduje albo może spowodować zagrożenie realizacji celów;
• na drugiej linii – przez pracowników JST merytorycznie odpowiedzialnych za dany proces zmierzający do osiągania celu;
• na trzeciej linii – przez ewentualne zlecenie wykonania zadań podmiotom zewnętrznym w ramach umów serwisowych lub zleceń doraźnych.

Skuteczność zarządzania ryzykiem zależeć będzie ponadto od odpowiedniego wsparcia właściwym doborem systemów informatycznych składających się na e-Administrację oraz systemem zarządzania zasobami ludzkimi w JST. Wydaje się za celowe, wprowadzenie w JST systemu dokumentacji negatywnych incydentów wraz ze wskazaniem ich przyczyn i strat jakie spowodowały. Pozwoli to unikać podobnych zdarzeń w przyszłości, poprzez proces uczenia się na błędach.

Henryk Gawroński

Artykuł jest czwartym z serii artykułów dotyczących kwestii praktycznej organizacji systemu kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego

Przydatne materiały:
Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84.)

Pisaliśmy o tym również:
Złamanie zasad kontroli zarządczej wpływa na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (I): zasady kontroli
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (II): system wyznaczania celów i zadań
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (III): identyfikacja ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (V): reakcja na patologie organizacyjne
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (VI): odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego
  Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VII) – ocena istotności ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VIII) - dokumentacja systemu