Samorządowe ustawy ustrojowe zgodnie stanowią, że sprzeczna z prawem uchwała organu samorządu (oraz także zarządzenie organu gminy) jest nieważna. Nieważność aktu stwierdza organ nadzoru w terminie 30 dni liczonego od dnia jego doręczenia (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim ). Wszczęcie postępowania nadzorczego następuje tylko z urzędu, a organ samorządu musi zostać zawiadomiony o nim (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. OPS 9/02, ONSA 2003/2/43, LEX Nr 55833).

 

Przedmiotem nadzoru są zatem uchwały organów stanowiących – sejmiku województwa, rady powiatu i rady gminy, oraz akty prawne organów wykonawczych – uchwały zarządu województwa i zarządu powiatu oraz zarządzenia wójta (burmistrza i prezydenta miasta). Takie wyliczenie wydaje się jednak błędne, gdyż może nie wyczerpywać wszystkich możliwych form działania organów samorządu, w szczególności organów wykonawczych, a ponadto nie uwzględnia marszałka województwa i starosty powiatu, którzy potencjalnie również mogą wydawać akty, które winny podlegać nadzorowi.

 

W przypadku orzekania o niezgodności z prawem aktów prawnych samorządu, jako prawo należy rozumieć przepisy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących w dacie podjęcia tego aktu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. II SA/Wa 760/07, LEX nr 383799).

 

Rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezbędne do tego, by uznać akt prawny za nieważny, ale ma charakter deklaratoryjny. Można więc przyjąć, że ustawodawca ustanowił domniemanie zgodności z prawem aktów organów samorządu, które może zostać obalone przez organ nadzoru. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje utratę mocy ex tunc, co oznacza że akt prawny jest nieważny od początku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ośrodek zamiejscowy w Lublinie z dnia 12 października 1990 r., sygn. SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4/6, LEX Nr 10165).

 

Stwierdzeniem nieważności może być objęty albo cały akt, albo jego część. Ustawa nie precyzuje, kiedy należy uznać, że cały akt jest nieważny, a kiedy jedynie jego część. Można jednak przyjąć, że jeżeli np. uchwała podjęta jest w nieprawidłowym trybie (np. bez koniecznych uzgodnień lub opinii), nie wypełnia w całości obowiązkowego upoważnienia ustawowego, błędnie określona jest data wejścia w życie, lub naruszenie dotyczy innej kwestii mającej wpływ na całą uchwałę, wówczas cały akt będzie nieważny. Częściowa nieważność będzie miała miejsce, gdy pojedyncze przepisy będą niezgodne z przepisami hierarchicznie wyższymi, a jednocześnie nie będzie miało to wpływu na całą uchwałę.

 

Termin 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem zawitym – nieprzywracalnym. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może stwierdzić nieważności we własnym zakresie, a może jedynie złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na akt organu samorządu (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82c ust. 1 u.s.w.). Zaznaczyć trzeba, że jest to termin do wydania, a nie doręczenia aktu nadzoru, i jednocześnie nie ma innego przepisu dotyczącego terminu doręczenia, co może budzić zastrzeżenia.

 

Ustawy nie określają kiedy organ nadzoru winien stwierdzić nieważność aktu prawnego – nie podają żadnych przesłanek nieważności. Wykształciły się one zatem w praktyce organów nadzoru oraz w orzecznictwie sądowym. Stwierdzenie nieważności aktu prawnego nie jest tym samym, co stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, więc nie można zastosować, nawet odpowiednio, podstaw stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego . Do najistotniejszych przyczyn sprzeczności z prawem aktu organów samorządu należą:

 

Ustawodawca przewidział również sytuację, kiedy dochodzi do naruszenia prawa, ale nie jest ono na tyle rażące, by uznać akt za nieważny. Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073) kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy. W przypadku, gdy dochodzi do nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze ogranicza się do wskazania, że akt wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym , art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie wojewódzkim ). Skutkiem stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa nie jest utrata mocy przez akt prawny – będzie on nadal obowiązywał, ale organ wydający musi liczyć się z odpowiedzialnością odszkodowawczą wobec osób, którym taki akt mógł wyrządzić szkodę. Również w tym przypadku ustawy nie wskazują, jakie mogą być przyczyny nieistotnego naruszenia prawa. Przesłankami stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa będzie m. in.: błędne przywołanie podstawy prawnej.

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu prawnego nie powoduje samo z siebie wstrzymania wykonywania tego aktu, ale organ nadzoru może wydać (fakultatywnie) postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania. Wyjątkiem jest uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, której wykonania organ nadzoru nie może wstrzymać (art. 91 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym , art. 79 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie wojewódzkim ). Wstrzymanie wykonania może nastąpić tylko z urzędu i tylko w związku z podjętym postępowaniem nadzorczym, czyli albo w momencie wszczęcia postępowania, albo w jego toku. Mimo, że ustawa wyraźnie nie stanowi, to wstrzymanie może dotyczyć całości lub części aktu (tak: A. Szewc komentarz do art. 82 ustawy o samorządzie wojewódzkim , w: A. Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, ABC, 2008).

 

Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, od dnia jego doręczenia, wstrzymuje z mocy prawa wykonanie aktu w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, co również nie dotyczy uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 92 ustawy o samorządzie gminnym , art. 80 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82a  ustawy o samorządzie wojewódzkim ). Jeżeli po upływie trzydziestodniowego terminu organ nadzoru nie wyda rozstrzygnięcia nadzorczego, a składa skargę do sądu administracyjnego, wówczas tylko ten sąd może postanowić o wstrzymaniu wykonania aktu (art. 93 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , art. 81 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82c ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim ).

 

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym , art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82 ust. 4 i 6 ustawy o samorządzie wojewódzkim ). Ustawodawca zbliża tym samym to postępowanie do ogólnego postępowania administracyjnego, ale takie odesłanie stwarza w praktyce problemy co do zakresu stosowania kodeksu.

 

Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne po upływie terminu przewidzianego na wniesienie skargi do sądu administracyjnego (30 dni od dnia doręczenia aktu nadzoru) albo z dniem oddalenia skargi lub odrzucenia jej przez sąd (art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym , art. 85 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 86 ust. 4 ustawy o samorządzie wojewódzkim ).

 

Od dnia 1 kwietnia 2009 r. rozstrzygnięcia nadzorcze są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 1)
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 2)
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 3)
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 5)
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (cz. 6)