Przepisy tzw. ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego wskazują przypadki, kiedy ich organy mogą zostać zawieszone, a nawet rozwiązane. Dotyczy to zarówno organów stanowiących, a więc rad gmin, powiatów, województw samorządowych, jak i organów wykonawczych, czyli wójta, burmistrza, prezydenta, zarządu powiatu i sejmiku.

Najpierw zawieszenie

Prezes Rady Ministrów - jako organ nadzorczy – ma prerogatywy do zawieszenia organów gminy. W takim wypadku może – na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej - zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz prezydenta (burmistrza, wójta, starosty czy marszałka) na kolejną kadencję. Warunkiem sine qua non jest jednak przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy i, co więcej, brak rokowań na szybką poprawę takiego stanu rzeczy. Przepisy nie mówią wyraźnie, ile czasu musi trwać stan takiego złego funkcjonowania jednostki samorządu ani też, ile czasu ma JST na naprawę. Ponieważ jednak rozwiązanie naprawcze dotyczy zarówno organów stanowiących, jak i wykonawczych – winno być stosowane np. w przypadku, gdy organy te nie współdziałają; a przyczyna nieprawidłowego działania leży zarówno po stronie organu stanowiącego, a więc rady danej JST, jak i organu wykonawczego, czyli prezydenta (burmistrza/wójta). Hipotetycznie może to być sytuacja permanentnego konfliktu między radą a burmistrzem, uniemożliwiająca wykonywanie zadań przez daną jednostkę samorządu terytorialnego.

Najpierw jednak muszą zostać organom gminy przedstawione konkretne zarzuty. Organ nadzoru winien też wezwać je do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy (powiatu, województwa samorządowego). Przepisy nie określają precyzyjnie, który organ nadzoru wykonuje te czynności. Wydaje się, że powinien to być raczej Prezes Rady Ministrów, skoro to on ma prawo wprowadzenia nadzoru komisarycznego.

Jeśli samorząd nie przedstawi ww. programu, premier może ustanowić zarząd komisaryczny. Procedura wygląda następująco: wojewoda występuje z wnioskiem do premiera o jego powołanie, jednak za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania.
Jednocześnie ustawa daje możliwość organom gminy zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu nadzoru z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Kontrola zarządcza jednostek samorządu terytorialnego. Monitoring - kontrola - audyt

Patrycja Szulin

Sprawdź  

Komisarz w jednostce samorządu nie dłużej niż 2 lata

Zarząd komisaryczny może zostać ustanowiony do czasu wyboru na następna kadencję: rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarządu powiatu przez radę powiatu kolejnej kadencji, zarządu województwa przez sejmik województwa kolejnej kadencji.

Zawieszenie organów samorządu oznacza, że nie są one rozwiązane i istnieją nadal. Premier może powołać komisarza na okres krótszy niż 2 lata. W tym zakresie przepisy nie mówią precyzyjnie o czasie ani możliwościach przedłużenia czy skrócenia pełnienia przez komisarza funkcji w JST. Może się więc zdarzyć, że jeśli komisarz zostanie wprowadzony na pół roku, to po tym okresie organy ponownie podejmą zawieszoną działalność.

- Najbardziej kontrowersyjnym punktem przepisów jest kwestia zawieszenia prezydenta, burmistrza czy wójta – bo z tym mamy najczęściej do czynienia. Najsłabszym punktem obecnej konstrukcji jest wkroczenie rządowej instytucji w decydowanie o tym, kto rządzi w gminie. Oczywiście istnieje droga sądowa, aby się od tego odwołać, ale to zajmuje czas – mówi prof. Dawid Sześciło z Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista od prawa administracyjnego.

Brak również ustawowych regulacji zabezpieczających samorządy przed nadużywaniem tego środka - nic nie stoi na przeszkodzie by, jeszcze w trakcie trwania tej samej kadencji organów, znów zastosować ten środek nadzoru.
Przepisy dotyczące zawieszenia organów jednostek samorządu terytorialnego są krytykowane jako zbyt ogólne i niejasne, niedające nawet precyzyjnych ram czasowych, a jako takie – dające pole do różnych interpretacji. Nie ma też w tej sprawie zbyt bogatego orzecznictwa sądowego, co powoduje, że wątpliwości nadal pozostają.

- Procedura ustawowa jest swego rodzaju mieczem Damoklesa, które wisi nad samorządem w Polsce, ale z drugiej strony nie jest narzędziem, które się jakoś bardzo upowszechniło – uważa prof. Dawid Sześciło. I dodaje, że nie upowszechniło się z tej prostej przyczyny, że akty takiej radykalnej ingerencji w działanie samorządu podlegają kontroli sądowej, a sądy administracyjne pokazały w ostatnim czasie, że samodzielność samorządu traktują serio.

- Ten radykalny instrument, który ma rząd pozostaje praktycznie niewykorzystany, choć sam fakt, że on istnieje stanowi narzędzie dyscyplinowania JST – zaznacza prof. Sześciło.

Czytaj też: Wykonywanie funkcji, to nie zatrudnienie, wójt na urlopie bezpłatnym nie narusza zakazów

Rozwiązanie rady gminy, powiatu czy sejmiku i wprowadzenie zarządu komisarycznego

Dalej idącym od zawieszenia środkiem nadzoru jest rozwiązanie organu. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radę gminy może rozwiązać Sejm na wniosek premiera w przypadku „powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw”. Sejm decyduje o tym w drodze uchwały. Warto zaznaczyć, że w przypadku gminy ten środek nadzoru jest stosowany odrębnie wobec organu stanowiącego i wykonawczego.

Jeżeli powtarzających się naruszeń Konstytucji  lub ustaw dopuszcza się wójt (burmistrz, prezydent miasta), wówczas w pierwszej kolejności wojewoda wzywa go do zaprzestania naruszeń. Dopiero, gdy wezwanie to nie przyniesie pożądanego skutku, wojewoda wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie organu wykonawczego gminy. Wówczas na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która do czasu wyboru nowego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pełni funkcję tego organu. Nadal jednak działa organ stanowiący, czyli rada gminy.

Nieco inaczej sytuacja wygląda w przypadku organów powiatu czy województwa samorządowego. W przypadku naruszania ustaw lub Konstytucji przez radę powiatu (art. 83 ustawy o samorządzie powiatowym) lub sejmik samorządowy (art. 84 ustawy o samorządzie wojewódzkim) przepisy dopuszczają rozwiązanie rady powiatu/sejmiku i wprowadzenie zarządu komisarycznego. Różnica w porównaniu z gminą jest taka, że rozwiązanie rady powiatu lub sejmiku województwa skutkuje rozwiązaniem wszystkich organów tej jednostki samorządu terytorialnego, a więc również zarządu. Wynika to z innej konstrukcji ustrojowej w powiecie i województwie samorządowym, w których zarządy są wybierane właśnie przez organy stanowiące.

Upoważnienie do rozwiązania organu stanowiącego zapisane jest w art. 171 ust. 3 Konstytucji, który mówi wprost, że „Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy”.

Co może komisarz?

Zakres działania komisarza rządowego oraz osoby pełniącej funkcję rozwiązanych organów są takie same jak zakres działania organów, a więc również wchodzi w to np. wydawanie aktów prawa miejscowego. W przeciwieństwie jednak do radnych komisarz nie pochodzi z wyboru.

Rozstrzygnięcia organów nadzoru w sprawie odwołania organu wykonawczego oraz zawieszenia organów i ustanowienia zarządu komisarycznego podlegają zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W konsekwencji rozstrzygnięcia te stają się prawomocne dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi lub z dniem prawomocnego orzeczenia sądu odrzucającego lub oddalającego skargę. Uchwały Sejmu rozwiązujące organy samorządu nie podlegają zaskarżeniu, więc obowiązują od dnia ich wejścia w życie.

Propozycje poprawienia prawa

Prof. Sześciło uważa, że warto pochylić się nad propozycjami, które w ostatnim czasie zgłaszał Senat, ale które pojawiały się już wcześniej, np. żeby to sąd mógł jako jedyny organ zawiesić prezydenta/burmistrza/wójta w czynnościach służbowych.
- Kolejny pomysł, który wydaje mi się kluczowy to odejście od instytucji rządowego komisarza na rzecz osoby, wskazanej przez radę gminy, która pełniłaby funkcję wójta przez pewien czas. To pozwoliłoby zarządzać gminą przez osobę, która ma mandat demokratyczny. Dla mnie konstrukcja tzw. rządowego komisarza rządowego jest coraz bardziej wątpliwa. Jeśli traktować wprowadzenie komisarza jako formę nadzoru nad JST, to powinien on się jednak opierać na zasadzie proporcjonalności. Oznacza ona, że zanim wprowadzimy komisarza, to powinniśmy dać radzie gminy np. 7 czy 14 dni na wybranie ze swojego grona albo nawet spoza swojego grona osoby pełniącej funkcję kierownika JST. Dopiero, jeśli rada gminy nie będzie w stanie wyłonić takiej osoby, zastanawiajmy się nad wprowadzaniem komisarza z zewnątrz. Takie rozwiązanie byłoby realizacją zasady proporcjonalności w nadzorze, o której często zapominamy – podsumowuje prof. Sześciło.