Nazewnictwo instytucji samorządowych wymaga konkretnych przepisów

 Kiedy rada gminy, urząd miejski a kiedy prezydent miasta? Brakuje odpowiednich przepisów regulujących konstruowanie nazw poszczególnych j.s.t. Z biegiem lat problem ten doprowadzi do chaosu w nazewnictwie podstawowych instytucji publicznych obsługujących mieszkańców.

articleImage: Nazewnictwo instytucji samorządowych wymaga konkretnych przepisów fot. Thinkstock

 Kategoryzacji gmin - według art. 164 ust. 1 Konstytucji - podstawowych jednostek samorządu terytorialnego [j.s.t.], można dokonać na wiele sposobów. Jednym z kluczowych kryteriów mających odzwierciedlenie w oficjalnej (urzędowej) nazwie danej j.s.t. i jej organów oraz urzędu jest struktura osadnicza gminy oraz jej status. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) [ustawa] zawiera w tym zakresie bardzo zwięzłe wskazówki. Pierwszą znajdujemy w art. 15. w ust. 1 (…) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, zaś w ust. 2 czytamy - jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej.


Drugą wskazówkę zawiera art. 11a, z którego wynika, że organami gminy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Art. 26 ustawy w ust. 1, 3 i 4 precyzuje: organem wykonawczym gminy jest wójt, zaś w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy - burmistrz. W miastach powyżej 100.000 mieszkańców oraz w miastach, w których do dnia wejścia w życie ustawy organem wykonawczo-zarządzającym był prezydent miasta organ wykonawczy w dalszym ciągu nosi nazwę „prezydent miasta”.

Co do nazewnictwa urzędów, ustawa w art. 33 ust. 1 stanowi jednoznacznie i tylko tyle, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy nie dokonując zróżnicowania na jednostki gminne i jednostki o statusie miasta.

Wraz z utratą, na podstawie art. 4 i art. 15 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230) z dniem 1 stycznia 2011 r. mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. Nr 112, poz. 1319 z późn. zm.) [uchylona Instrukcja kancelaryjna] samorządy gminne utraciły „bazę”, na której mogły oprzeć się czy też posiłkować się konstruując przedmiotowe nazewnictwo. Autor załącznika nr 6 do uchylonej Instrukcji kancelaryjnej, pn. „Wzory blankietów korespondencyjnych, pieczęci nagłówkowych i pieczęci do podpisu w organach samorządu gminy”, niejako przy okazji dokonał uporządkowania nazw odpowiednich dla poszczególnych kategorii gmin. I chociaż od chwili wydania tego rozporządzenia uchylona Instrukcja kancelaryjna wzbudzała wiele kontrowersji, z perspektywy czasu należy stwierdzić, że w przypadku nazewnictwa instytucji samorządowych odegrała pozytywną rolę. Od zarzutów o wykraczanie poza zakres upoważnienia ustawowego oraz niezgodności jej postanowień, w niektórych przypadkach z przepisami ustawy, Instrukcja broniła się sama przyjętą, logiczną metodologią ustalenia prawidłowych nazw, przy poszanowaniu zasad pisowni obowiązujących w języku polskim.

Uchylona Instrukcja przyczyniła się do zakończenia dywagacji w zdecydowanej większości samorządów, w których trwały spory na ten temat. Instrukcja ta dokonała podziału j.s.t. stopnia podstawowego na trzy kategorie:

I Gminy o statusie wiejskim (gminy), w których:
1) organem stanowiącym jest rada gminy, np. Rada Gminy Zapolice;
2) organem wykonawczym jest wójt, np. Wójt Gminy Zduńska Wola;
3) jednostką administracji jest urząd gminy, np. Urząd Gminy Sędziejowice.

II Gminy (…) o statusie miasta (miasta), w których:
1) organem stanowiącym jest rada miasta, np. Rada Miasta Poznań;
2) organem wykonawczym jest prezydent miasta, np. Prezydent Miasta Poznań;
3) jednostką administracji jest urząd miasta, np. analogicznie, Urząd Miasta Poznań.

III Gminy, w których rada gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy (gminy miejsko-wiejskie), w których:
1) organem stanowiącym jest rada miejska, np. Rada Miejska w Giżycku;
2) organem wykonawczym jest burmistrz, np. Burmistrz Giżycka;
3) jednostką administracji jest urząd miejski, np. Urząd Miejski w Giżycku.

Nietrudno zauważyć, że przedstawione wyżej zasady nie do końca na wprost wynikają z regulacji znajdujących się w ustawie. Żaden z przepisów ustawy nie uzasadnia np. stosowania nazwy rada miasta, czy urząd miasta albo urząd miejski. Niekonsekwencję w pkt. III w odniesieniu do pkt. I i II usprawiedliwia/wymusza niedoskonały gramatycznie styl art. 15 ustawy: raz mamy do czynienia z radą (czego) gminy a drugi raz z radą (jaką) miejską. Autor rozporządzenia zrobił co mógł, aby uporządkować nazwy poszczególnych kategorii gmin i ich organów. Motywacja maksymalnego podporządkowania się woli ustawodawcy (przy zastosowaniu interpretacji celowościowej) zapisanej w przytoczonych na wstępie niespójnych i niekompletnych przepisach oraz poszanowania zasad pisowni właściwej dla języka polskiego doprowadziła w konsekwencji do wyodrębnienia trzech kategorii gmin.
Analizując bazę teleadresową samorządów gminnych daje się zauważyć, że nie wszystkie poddały się zaproponowanej w uchylonej Instrukcji kancelaryjnej metodologii. Do najbardziej zaskakujących przykładów należą j.s.t., które nie tylko nie skorzystały z uchylonej Instrukcji kancelaryjnej ale wbrew ustawie przyjęły nazewnictwo dwuczłonowe: „Rada Miasta i Gminy …” lub „Rada Gminy i Miasta”, gdy ustawa w art. 15 ust. 2 stanowi wprost, że w takim przypadku organem stanowiącym jest rada miejska. Analogicznie, zgodnie z sugestią uchylonej Instrukcji kancelaryjnej należałoby przyjąć, że urząd gminy w takim przypadku powinien nosić nazwę urzędu miejskiego. Dość częstym błędem jest także używanie przez samorządy I i II kategorii w nazwach przyimka „w”, np. „Rada Gminy w …” lub „Urząd Miasta w …”, zastrzeżonego dla kategorii III.

Zupełnym nieporozumieniem jest używanie (szczególnie przez samorządy niektórych dużych miastach) nawet półoficjalnie nazwy Magistrat. Magistraty zostały zniesione ustawą z dnia 23 marca 1933 r. – Ustawa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego i przemianowane na zarządy miejskie. Termin magistrat, poza kontekstem historycznym, może być używany co najwyżej jako potoczne określenie budynku, w którym siedzibę ma urząd gminy, tj. administracja samorządowa.

Przytoczone wyżej rozważania z punktu widzenia prawa mają charakter wyłącznie archiwalny. Nie można jednak stawiać zarzutu, że aktualnie obowiązujące rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67 z późn. zm.) [Instrukcja] jest niekompletne, ponieważ pominięto to zagadnienie. Uregulowanie sprawy nazewnictwa j.s.t. w poprzedniej Instrukcji kancelaryjnej było efektem ubocznym ustalenia wzorów pieczęci. W związku z tym, że obecna Instrukcja pieczęciami się nie zajmuje, nie rozstrzyga także dylematów związanych z nazewnictwem j.s.t. i ich organów.

Pytanie, czy docelowo można tolerować stan, w którym tak naprawdę nie wiadomo jak powinna nazywać się określona kategoria j.s.t. i ich oficjalne organy czy urzędy administracji publicznej jest pytaniem retorycznym. Treść niektórych aktów wykonawczych np. materializujących utworzenie powiatów, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103 poz. 652) odróżniającego jedynie dwa rodzaje podstawowych j.s.t.: gminy i miasta dowodzi, że sprawa nie jest priorytetowa i nie wzbudza kontrowersji. Z pewnością też nikt nie będzie wywodził skutków prawnych z dosłownego brzmienia rozporządzenia, z którego wynika, że część obszaru niektórych gmin tzw. miejsko-wiejskich pozostaje poza powiatem.

Prezentowanie poglądu, że przy konstruowaniu nazw poszczególnych j.s.t. jak i ich organów istnieje dowolność ograniczona co najwyżej analogią jest bagatelizowaniem problemu, który z biegiem lat doprowadzi do chaosu w nazewnictwie podstawowych instytucji publicznych obsługujących mieszkańców. Aby temu zapobiec i definitywnie unormować problematykę związaną z właściwym nazewnictwem konieczna wydaje się inicjatywa legislacyjna zmiany ustawy o samorządzie gminnym. Aktualne przepisy nie pozwalają na zamknięcie tej kwestii w drodze np. rozporządzenia. Oczywiście najlepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie przepisów sankcjonujących w jak największym zakresie stan obecny, co w sposób naturalny powinno polegać na przeniesieniu rozwiązań z uchylonej Instrukcji kancelaryjnej. Niestety nawet przy zastosowaniu takiego rozwiązania nie jest możliwe uporządkowanie nazewnictwa instytucji samorządowych w 100% bez konieczności dokonania korekt przynajmniej w niektórych j.s.t. Biorąc pod uwagę, że zwyczajowo odbywa się to przy dużym oporze „materii” i może stanowić skuteczną barierę podjęcia niepopularnej inicjatywy przez parlament, należy przewidzieć zastosowanie odpowiednich mechanizmów (przepisów) przejściowych minimalizujących koszty i uciążliwości tak dla mieszkańców jak i dla samych samorządów. Najważniejsze z punktu widzenia państwa powinno być jednak zatrzymanie pogłębiającego się bałaganu w tym zakresie.

Zakładając, że w najbliższym czasie najprawdopodobniej nie możemy spodziewać się odpowiedniej inicjatywy legislacyjnej pozostaje jedynie postulować, aby opisane wyżej zasady konstruowania nazw uzyskały rangę obowiązującego zwyczaju, przestrzeganego pod rygorem co najmniej zwrócenia uwagi przez organy nadzorcze w trybie nadzoru prawnego.

Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)