Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości gminne mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Ustawodawca wprowadził jednocześnie wymóg: uzyskiwania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zgody rady gminy na zawarcie umowy mającej za przedmiot zbycie lub długoterminowe udostępnienie nieruchomości gminnej, przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia strony umowy oraz obowiązek ujawnienia zamiaru oddania nieruchomości w użytkowanie innemu podmiotowi i opublikowania stosownej informacji w urzędzie gminy i na gminnej stronie internetowej.

Korzystanie z nieruchomości gminnych

Przepisy ustaw o gospodarce nieruchomościami i samorządzie gminnym nie ograniczają możliwości oddania nieruchomości w użyczenie wyłącznie do innych jednostek samorządu terytorialnego, czy jednostek budżetowych. Innymi słowy, gmina może oddać nieruchomość w użyczenie również spółce prawa handlowego, fundacji, czy stowarzyszeniu. Błędną, ale częstą praktyką jest natomiast oddawanie nieruchomości gminnych w użyczenie gminnym jednostkom organizacyjnym (np. gminnemu ośrodkowi pomocy społecznej, gminnemu ośrodkowi kultury, gminnemu zakładowi komunalnemu, czy szkole podstawowej). Te bowiem nie posiadają osobowości prawnej, a zatem w obrocie cywilnoprawnym nie działają w imieniu własnym, ale wyłącznie w imieniu i na rzecz gminy. Taka jednostka organizacyjna może otrzymać nieruchomość we władanie od swojej "macierzystej" osoby prawnej tj. gminy, tylko w formie trwałego zarządu (art. 43 ust. 1 u.g.n.), na co wskazuje również treść art. 51 w zw. z art. 56 u.g.n. zgodnie z którym samorządowa jednostka organizacyjna, z dniem jej utworzenia jest wyposażana w nieruchomości niezbędne do jej działalności przez organ założycielski, a wyposażenie polega na oddaniu samorządowej jednostce organizacyjnej nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości w trwały zarząd.

Zgoda burmistrza na użyczenie wystarczy

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n., gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika natomiast generalna zasada, iż gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ograniczenie dla tej kompetencji wprowadza m.in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który to przepis przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Ustawodawca przyznał organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wyłączną właściwość do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jednocześnie katalog spraw, w których organ stanowiący władny jest do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy ma charakter zamknięty. Nie mieści się w nim użyczenie, jako czynność nieprzekraczająca zakres zwykłego zarządu. Oddając nieruchomość w użyczenie wójt (burmistrz, prezydent miasta) działa samodzielnie w ramach ustawowego uprawnienia do gospodarowania mieniem gminy i nie potrzebuje zgody rady gminy na dokonanie tej czynności. Należy jednocześnie pamiętać, że w takiej sytuacji organ gminy ma obowiązek sporządzić i podać do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do oddania w użyczenie i wywiesić go na okres 21 dni w swojej siedzibie, jak tez zamieścić na stronie internetowej urzędu (art. 35 ust. 1 u.g.n.). Wyjątek dotyczy sytuacji, gdy umowa użyczenia ma zostać zawarta na czas oznaczony do 3 miesięcy. Powyższe obowiązki dotyczą również sytuacji, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Zobacz także: Gmina nie może przejąć leśnej drogi w zarząd, musi być jej właścicielem>>

Oddawanie nieruchomości w użyczenie mniej sformalizowane

Ustawodawca wprawdzie wskazał na możliwość oddania nieruchomości gminnych w użyczenie, ale inaczej niż np. w przypadku oddawania nieruchomości w najem czy dzierżawę, kwestii tej szczegółowo nie uregulował. Rodzi to pytanie, czy w takim przypadku do zawierania umowy użyczenia stosować odpowiednio przepisy dotyczące innych form prawnych obrotu nieruchomościami gminnymi czy też uznać, że ustawodawca dał zielone światło stosowaniu mniej restrykcyjnych zasad gospodarowania. Na tym polu ścierają się dwa stanowiska. Wg pierwszego z nich, bliskość umowy użyczenia do umowy darowizny, której zawarcie przez gminę jest obwarowane spełnieniem wielu warunków, a także potrzeba zapobieżenia możliwej korupcji przy oddawaniu nieruchomości w użyczenie, rodzi potrzebę objęcia również tej umowy kontrolą rady oraz stosowania do niej zasady jawności konkurencyjności udostępniania nieruchomości publicznych. W rezultacie do umowy użyczenia powinny być stosowane odpowiednio przepisy dotyczące oddawania nieruchomości w najem i dzierżawę, jako umów zbliżonych charakterem. Według drugiego poglądu, zasada samodzielności majątkowej gminy oraz konieczność poszanowania ustalonego ustawą podziału kompetencji między organami samorządu gminnego, nakazują stosować do umowy użyczenia ogólne zasady obrotu nieruchomościami gminnymi. Ten drugi pogląd prezentują również sądy administracyjne, które podkreślają, że skoro nie ma przepisów nakazujących uzyskiwanie zgody rady gminy przed oddaniem nieruchomości w użyczenie, to nie można takiej zgody wymagać. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zatem zawrzeć umowę użyczenia z wybranym przez siebie podmiotem bez przeprowadzenia przetargu. Na jej zawarcie nie musi także uzyskać uprzedniej zgody rady gminy. Powinien jednak pamiętać, że wymóg dobrego gospodarowania nieruchomościami publicznymi, z którego to realizacji jest rozliczany, dotyczy również nieruchomości oddanych w użyczenie.

Czy użyczenie to pomoc publiczna?

Użyczenie nieruchomości, przez to że stawia jeden podmiot w pozycji uprzywilejowanej względem innych, może być uznane za przejaw niedozwolonej pomocy publicznej. W tym przypadku pomoc publiczna polegałaby na wsparciu konkretnego przedsiębiorcy działającego na lokalnym rynku, z wykorzystaniem środków publicznych, co w efekcie mogłoby prowadzić do zakłócenia konkurencji na rynku lub wymiany handlowej.

Dla oceny tej kwestii kluczowe znacznie będą miały jednak okoliczności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez podmiot, z którym ma być zawarta umowa użyczenia. Nie da się bowiem zaprzeczyć, że przedsiębiorca, któremu użyczono nieruchomość, nie ma potrzeby wnosić żadnego świadczenia na rzecz gminy, a przedsiębiorca, który w celu prowadzenia działalności był zmuszony wynająć lub wydzierżawić nieruchomość gminną już tak. Ryzyka takiego zarzutu nie można wykluczyć również w przypadku, gdy biorącym w użyczenie miałaby być fundacja lub stowarzyszenie, a więc podmioty nie nastawione na prowadzenie działalności gospodarczej. Dlatego przy zawieraniu umów użyczenia wskazana jest duża ostrożność, by oszacować ryzyko związane z ewentualnym zakwestionowaniem działalności wójta przez organy kontroli.