Pierwszy z serii trzech artykułów o ochronie drzew i krzewów po zmianach wprowadzonych przez ustawę z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.
Czytaj też: Ochrona drzew i krzewów po nowelizacji: postępowanie będzie dłuższe?
Znaczenie poszczególnych pojęć
W obecnym stanie prawnym proces korzystania ze środowiska ma charakter bardzo złożony i w większości musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji określającej warunki jego realizacji. Jedną z nich może być także zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów wydawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.). Dotychczasowe rozwiązania w tym zakresie dalekie jednak są od doskonałości.
Dlatego też podjęte zostały działania zmierzające do ich zmiany znajdujące swoje odzwierciedlenie w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Z 2015 r., poz. 1045) wprowadzono kolejne nowe rozwiązania do ustawy o ochronie przyrody, które weszły w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. W związku z tym należy się zastanowić jaki wpływ wywrą one na praktykę funkcjonowania organów administracji odpowiedzialnych za ochronę drzew lub krzewów, podmioty prowadzące działalność w tym zakresie oraz tych, którzy mogą być zainteresowani usunięciem drzew lub krzewów.
W dotychczasowym stanie prawnym katalog ustawowych definicji bezpośrednio związanych z ochroną zieleni w miastach i wsiach był więcej niż ubogi, co w praktyce stanowiło źródło wielu wątpliwości interpretacyjnych. Dlatego też próbując naprawić te błędy z przeszłości ustawodawca w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody podjął próbę doprecyzowania co należy rozumieć przez pojęcie terenów zieleni.
W dotychczasowym stanie prawnym zgodnie z postanowieniami art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody przez tereny zieleni rozumie się „tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym”.
Natomiast aktualnie po zmianie tereny zieleni odnosiły się będą jedynie do terenów zieleni pełniących funkcje publiczne (podkreślenie K.G). Jest to konsekwencją poglądu zaprezentowanego w praktyce przyjmującego, że „Fakt istnienia zorganizowanego zespołu zieleni, nawet celowo założonego, jednak na nieruchomości stanowiącej prywatną własność czy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie uprawnia do przypisania tej formie zieleni statusu terenu zieleni, właśnie z tego powodu, że istniejąca na tym terenie roślinność nie jest przeznaczona do pełnienia żadnych publicznych funkcji i nie musi być publicznie dostępna.”
(wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 476/10, Lex nr 643954). Pogląd ten niewątpliwie prawidłowy odnosił się jednak do konkretnej sprawy. Co do zasady bardziej uzasadnione byłoby wskazanie, że za tereny zieleni mogą być uznane tylko i wyłącznie tereny spełniające cele określone w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, stanowiące własność państwowych lub samorządowych osób prawnych. Funkcje publiczne mogą bowiem realizować także podmioty prawa prywatnego (np. placówki oświatowe lub opieki medycznej). W obecnym stanie prawnym tak nie jest. W związku z tym także na terenach stanowiącą „własność prywatną”, na których realizowane są cele publiczne (np. z zakresu ochrony zdrowia, czy edukacji) będą występowały tereny zieleni w znaczeniu wynikającym z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. O tym czy w konkretnym przypadku występuje „teren zieleni” będzie więc przesądzał sposób wykorzystania nieruchomości w danym momencie.
W praktyce może zatem okazać się, że teren który wcześniej zaliczany byłby do terenów zieleni, po zmianie właściciela utraci ten status po jego sprzedaży. W związku z tym drzewa lub krzewy posadzone na terenach zieleni utracą ten status na skutek zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości. W takim przypadku nie będzie można uznać, że usunięcie drzew lub krzewów ma miejsce z terenów zieleni publicznej. W czasie prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia teren ten już bowiem takiej funkcji nie pełni. Pamiętanie o tym zróżnicowaniu w świetle bardzo szerokiego zakresu znaczeniowego terenów zieleni jest bardzo istotne, gdyż rzutuje na zakres obowiązków spoczywających na posiadaczach nieruchomości.
Kolejnym nowym pojęciem zdefiniowanym w art. 5 pkt 26a ustawy o ochronie przyrody jest drzewo, przez które zgodnie z postanowieniami tego przepisu należy rozumieć wieloletnią roślinę o zdrewniałym jednym pędzie głównym (pniu) albo zdrewniałych kilku pędach głównych i gałęziach tworzących koronę w jakimkolwiek okresie podczas rozwoju rośliny. Definicję te należy przywitać z dużym zadowoleniem, gdyż rozwiewa ona dotychczasowe wątpliwości związane z tym na jakim etapie rozwoju drzewo powinno posiadać koronę. Jednocześnie nie wynika z niej, że do tego aby w obrocie prawnym występowało drzewo niezbędne jest zachowywanie przez niej żywotności. Z punktu widzenia prawa nie wynika także aby drzewem był tylko obiekt „stojący”. W związku z tym z punktu widzenia prawa drzewami będą także drzewa przewrócone i połamane (o czym będzie jeszcze mowa dalej).
Z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu prawnego z zadowoleniem należy także przywitać dodanie w art. 5 pkt 26b ustawy o ochronie przyrody definicji krzewu. Zgodnie, z tym przepisem przez krzew należy rozumieć wieloletnią roślinę rozgałęziającą się na wiele równorzędnych zdrewniałych pędów, nietworzącą pnia ani korony, niebędącą pnączem. Generalnie definicja ta ma charakter mieszany pozytywno negatywny. Z jednej strony ustawodawca określił bowiem jakimi cechami powinien charakteryzować się krzew. Z drugiej natomiast wskazał, że wszystko to co nie jest drzewem lub pnączem będzie krzewem. Niestety takie zdefiniowanie krzewów powoduje, że pnącza, które w dotychczasowym stanie prawnym kwalifikowane były do kategorii krzewów w nowym stanie prawnym będą mogły być usuwane bez konieczności uzyskiwania zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. zgodnie bowiem z postanowieniami tego przepisu obowiązkiem tym objęte są bowiem jedynie drzewa lub krzewy. Nie wydaje się aby wyłączenie pnączy z tego obowiązku było najlepszym rozwiązaniem. Z punktu widzenia przyrodniczego i funkcjonalnego ich wartość jest bowiem porównywalna z krzewami. W związku z tym lepszym rozwiązaniem byłoby traktowanie pnączy z punktu widzenia prawa tak jak krzewów. W takim przypadku ochrona składników zieleni byłaby pełniejsza.
Kolejnymi nowymi pojęciami, które zostały aktualnie zdefiniowane są pojęcia złomu i wywrotu. W celu ograniczenia wątpliwości interpretacyjnych w art. 5 pkt 26c i 26d odpowiednio zostały wprowadzone ich ustawowe definicje. I tak w świetle tych rozwiązań wywrotem jest drzewo lub krzew wywrócone w wyniku działań czynników naturalnych, wypadku lub katastrofy w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, lub katastrofy budowlanej. Natomiast złomem jest drzewo, którego pień uległ złamaniu lub krzew, którego pędy uległy złamaniu w wyniku działań czynników naturalnych, wypadku lub katastrofy w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, lub katastrofy budowlanej. Z przytoczonych rozwiązań wynika więc, że ze złomem lub wykrotem (a co za tym idzie także możliwością usunięcia drzew bez konieczności uzyskiwania zezwolenia) będziemy mieli do czynienia tylko w przypadku spełnienia przesłanek wynikających z przytoczonych rozwiązań prawnych. Nie każde bowiem z złamane lub przewrócone drzewo będzie bowiem mogło być uznane za złom lub wywrot.
Aby tak mogło być do zniszczeń drzewa musi dojść na skutek konkretnych zjawisk wymienionych w art. 5 pkt 26c i 26d ustawy o ochronie przyrody. Prima facie mogłoby się wydawać, że zakres tych przypadków został określony w sposób ogólny. Ustalając ich znaczenie nie można jednak zapominać, o tym że większość z nich jest w jakiś sposób doprecyzowywana w obowiązujących przepisach prawa, których system w założeniu stanowi spójną całość (nie koniecznie bezpośrednio związanych z ochroną przyrody). Zgodnie postanowieniami art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 ., poz. 1340 z późn. zm.) przez akcje ratowniczą rozumie się działania ratownicze organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną. Definicja ta ma na tyle abstrakcyjny charakter, że może znajdować pomocnicze zastosowanie do innych służb ratowniczych, a wynika z niej, że podstawowym jej elementem jest podejmowanie działań ratowniczych. Jeżeli zatem w konkretnym przypadku nie są podejmowane działania ratownicze w potocznym tego słowa znaczeniu, to nie występuje także akcja ratownicza, a co za tym idzie usunięcie wykrotów i wywrotów będzie musiało być poprzedzone uzyskaniem zezwolenia (oczywiście jeżeli nie zachodzą inne przesłanki zwalniające z tego obowiązku o czym będzie mowa dalej).
Mówiąc o wywrotach oraz złomach nie można także zapominać o tym, że w świetle ustawowej ich definicji powstają one w ściśle określonych przypadkach. Pierwszym z nich jest wystąpienie czynników naturalnych, które co prawda przez ustawodawcę nigdzie nie są definiowane ale już z samej ich istoty wynika, że są one efektem działalności sił przyrody bez udziału czynnika ludzkiego. Jeżeli zatem przewrócenie się lub złamanie drzewa będzie skutkiem działań człowieka takich jak np. niszczenie bryły korzeniowej, to przewrócone drzewo nie będzie miało statusu wywrotu lub wykrotu. Będzie natomiast kwalifikowane jaki drzewo zniszczone co będzie uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody za zniszczenie drzewa, którego ewentualne usunięcie będzie mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu zezwolenia.@page_break@
Czytaj też: Ochrona drzew i krzewów po nowelizacji: postępowanie będzie dłuższe?
Oprócz działania czynników naturalnych do powstania wywrotów lub wykrotów zgodnie z postanowieniami art. 5 pkt 26c lub 26d może dojść także na skutek wypadku lub katastrofy w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym. Ustalając co należy rozumieć przez wypadek w ruchu komunikacyjnym z punktu widzenia prawa w pierwszej kolejności należy odwołać się do postanowień art. 86 par. 1 Kodeksu wykroczeń zgodnie, z którym „Kto na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, nie zachowując należytej ostrożności, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podlega karze grzywny.” W przytoczonym rozwiązaniu stypizowane zostało bowiem wykroczenie kolizji drogowej. W związku z tym jeżeli do zniszczenia drzew lub krzewów doszło na skutek takiego zdarzenia, to z punktu widzenia ustawy o ochronie przyrody nie mogą być one kwalifikowane jako wywroty lub wykroty. Te ostatnie mogą bowiem powstać w przypadku wystąpienia wypadku. Ten ostatni jest zaś penalizowany na podstawie art. 177 par. 1 Kodeksu Karnego zgodnie, z którym „Kto, naruszając, chociażby nieumyślnie, zasady bezpieczeństwa w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, powoduje nieumyślnie wypadek, w którym inna osoba odniosła obrażenia ciała określone w art. 157 § 1.” Z zestawienia ze sobą postanowień art. 86 par. 1 K.w. oraz art. 177 par. 1 K.k. wynika zatem, że wypadek jest dalej idącym zdarzeniem niż kolizja, którego jednym z elementów jest odniesienie obrażeń przez osobę polegające na naruszeniu czynności narządu ciała lub rozstrój zdrowia.
Natomiast o katastrofie jest wprost mowa w art. 173 par. 1 K.k. zgodnie, z którym „Kto sprowadza katastrofę w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym zagrażającą życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.” W przytoczonym przepisie nie zdefiniowano co prawda wprost, co należy rozumieć przez katastrofę w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym. Jednak na jego kanwie w orzecznictwie uznaje się, że „1. W przypadku karalnej katastrofy mamy do czynienia z dwustopniową konstrukcją: realnym skutkiem i zagrożeniem dobra chronionego przez prawo. 2. Zważywszy, że przepis art. 173 § 1 k.k., w przeciwieństwie do przepisu art. 177 § 1 k.k. nie precyzuje jakie obrażenia ciała stanowią skutek, należy uznać, że nie ma znaczenia stopień obrażeń ciała, mogą być nawet lekkie określone w przepisie art. 157 § 2 k.k. 3. Znamię z art. 173 § 1 k.k. "wielu osób" należy rozumieć jako liczbę co najmniej kilkunastu osób. Nie oznacza to, że jeżeli obrażeń ciała doznała mniejsza liczba osób niż 10, to automatycznie wyklucza zaistnienie katastrofy w ruchu lądowym. Konstytutywnym elementem przestępstwa katastrofy jest przecież stworzenie realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia wielu osób (co najmniej 10-ciu) i zaistnienie katastrofy w rozumieniu skutku w postaci obrażeń ciała przez kilka osób.” (wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. II Aka 157/13, Lex nr 1369244).
Z powyższego wynika zatem, że pojęcie wypadku lub katastrofy komunikacyjnej z punktu widzenia prawa ma nieco inne znaczenie niż jest im nadawane w języku potocznym. Biorąc więc pod uwagę ten fakt należy uznać, że w świetle przytoczonych wyżej rozwiązań za katastrofę komunikacyjną lub wypadek nie będą mogły być uznane zdarzenia kwalifikowane jako kolizje. Z punktu widzenia ochrony przyrody wywołuje to zaś ten skutek, że drzewa przewrócone lub złamane na skutek kolizji nie będą mogły być uznane za wywroty lub złomy, a co za tym idzie ich usunięcie będzie mogło następować tylko i wyłącznie na podstawie zezwolenia.
Najprawdopodobniej takie zróżnicowanie nie było zamierzonym efektem działań ustawodawcy, ale niestety zostało wprowadzone na skutek braku uwzględnienia tego, że z punktu widzenia prawa katastrofa i wypadek mają swoje normatywne znaczenie, w którym nie mieści się wyłączona z nich kolizja. Niestety ten przejaw braku staranności w posługiwaniu się siatką pojęciową może mieć bardzo duże znaczenie z punktu widzenia praktyki usuwania drzew lub krzewów.
Również pojęcie katastrofy budowlanej, której wystąpienie może skutkować powstaniem złomu lub wywrotu ma swoje normatywne znaczenie. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409 z późn. zm.) zgodnie, z którymi „1. Katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów.
2. Nie jest katastrofą budowlaną:
1) uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany;
2) uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami;
3) awaria instalacji.”
W związku z tym nie każde zdarzenie, które potocznie nazwalibyśmy katastrofą budowlaną, będzie nią z punktu widzenia prawa. Ponadto mówiąc o katastrofie budowlanej nie możemy zapominać o tym, że zgodnie z postanowieniami art. 76 ust. 1 Prawa budowlanego, o tym czy miała miejsce katastrofa budowlana, czy też nie przesądza właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego, a nie przedsiębiorstwo w skład, którego wchodzą urządzenia przesyłowe. W związku z tym do tego czasu trudno jest przyjąć definitywnie, że mamy do czynienia ze złomem lub wykrotem, a co za tym idzie, czy mogą być one usunięte bez konieczności uzyskiwania zezwolenia. Taki brak pewności nie wydaje się najlepszym rozwiązaniem.
Kolejnym istotnym pojęciem, które aktualnie zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 27a ustawy o ochronie przyrody jest plantacja, przez którą rozumie się uprawę drzew lub krzewów o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha, założonej w celu produkcyjnym. Definicja ta stanowi kontynuację poglądów wypracowanych dotychczas w orzecznictwie, w którym przyjmowano, że W tym też kierunku poszło orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że: "Plantacja, w przeciwieństwie do lasu, który pełni funkcje produkcyjne, ochronne i społeczne i odznacza się trwałością, ma charakter jednofunkcyjny, nastawiony na jak największą produkcję i krótkotrwałe użytkowanie" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Gd 130/08, LEX nr 413611).Mówiąc o plantacji nie możemy jednak zapominać o tym, że spełnianie powyższych funkcji jest istotne w chwili zakładania plantacji. W związku z tym w praktyce mogą wystąpić sytuacje, w których plantacja przestała już spełniać swoje funkcje a drzewa lub krzewy pozostały. W takim przypadku drzewa lub krzewy w dalszym ciągu będą musiały być kwalifikowane jako usuwane z plantacji. Poza tym nierozstrzygniętą kwestią pozostaje jak kwalifikować plantacje zakładane przed wejściem w życie nowych rozwiązań, których powierzchnia nie przekracza 0,1 ha. Wydaje się, że w takim przypadku w dalszym ciągu będą musiały być one kwalifikowane jako plantacje, gdyż w takim celu były one zakładane w przeszłości, a przepisy co do zasady nie powinny odnosić się do stanów faktycznych powstałych w przeszłości.
Ostatnim pojęciem, którego znaczenie może mieć z punktu widzenia obowiązków spoczywających na posiadaczu nieruchomości jest żywotność drzewa zdefiniowana w ar. 5 pkt ustawy o ochronie przyrody. niestety ustawowa definicja żywotność drzewa lub krzewu. Niestety definicja zgodnie, z którą przez żywotność rozumie się prawidłowy przebieg ogółu procesów życiowych drzewa lub krzewu nic w tym zakresie nie wnosi. Nie wiadomo bowiem, w którym miejscu przebiega granica pomiędzy prawidłowymi procesami życiowymi, a tym wadliwymi.