Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

Wskazano podstawy prawne, na które może się powołać organ gminy podczas wprowadzania opłaty oraz możliwości skutecznego jej uniknięcia przez właściciela nieruchomości, ponadto zwrócono uwagę na zasadność naliczania opłaty z ekonomicznego punktu widzenia oraz warunki i konsekwencje ich uiszczania w systemie ratalnym.

Jednym z rodzajów prac wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej przez rzeczoznawców majątkowych mających stosowne uprawnienia w dziedzinie ustalania wartości nieruchomości[1] jest opinia rzeczoznawcy majątkowego[2] dla potrzeb ustalania opłaty adiacenckiej. Instytucja opłaty adiacenckiej została również uregulowana w ustawie z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jej celem jest włączenie właścicieli nieruchomości w partycypowaniu w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, czyli – jak wynika z art. 143 ust. 2 u.g.n. – dróg oraz przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ich budowa przynajmniej w części musi być sfinansowana ze środków m.in. Skarbu Państwa, gminy czy dotacji Unii Europejskiej.
Pojęcie opłata adiacencka zostało uregulowane w art. 4 pkt 11 u.g.n., zgodnie z którym przez określenie opłata adiacencka należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Procedurę naliczania opłaty adiacenckiej reguluje art. 98a u.g.n., zasady zaś dotyczące wyceny nieruchomości oraz ustalenia opłaty adiacenckiej reguluje § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego[3].

1. Podstawy wprowadzenia opłaty adiacenckiej

Artykuł art. 4 pkt 11 u.g.n. przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z:

• jej podziałem geodezyjnym na wniosek właściciela,
• wybudowaniem przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z dyspozycją art. 143 ust. 2 przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

W obu przypadkach procedura nałożenia opłaty na właściciela nieruchomości jest podobna. Ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga spełnienia wielu warunków. W przypadku podziału nieruchomości będą nimi:

• 1) podział nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa (art. 98a ust. 1 u.g.n.);
• 2) położenie podzielonej nieruchomości na terenach objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość nie może być położona na terenach przeznaczonych na cele rolne lub leśne (art. 101 ust. 2 u.g.n.);
• 3) podjęcie przez radę gminy uchwały dotyczącej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości (art. 98a ust. 1 zd. 2 u.g.n.);
• 4) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, która stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości, które stało się prawomocne oraz obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 art. 98a u.g.n.;
• 5) wykazanie faktycznego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości. Zadaniem organu gminy jest wykazanie bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości[4];
• 6) zachowane terminy opłaty adiacenckiej, a mianowicie:
  • a) ustalono stawkę procentową na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie dotyczące podziału nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.),
  • b) ustalono ceny – na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej,
  • c) ustalono stan nieruchomości przed podziałem – na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości,
  • d) ustalono stan nieruchomości po podziale – na dzień, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości,
  • e) ustalono opłatę adiacencką w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (art. 98a ust. 1 u.g.n.).

W przypadku natomiast wybudowania przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej (a ściślej: ze stworzenia możliwości podłączenia się lub korzystania z nich) obligatoryjnymi warunkami będą:

• 1) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi;
• 2) podjęcie przez radę gminy uchwały dotyczącej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.);
• 3) uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.);
• 4) zachowanie terminów opłaty adiacenckiej, czyli:
  • a) przyjęcie stawki procentowej określonej w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi,
  • b) określenie wartości nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej,
  • c) ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, zgodnie z art. 146 ust. 2;
• 5) pomniejszenie różnicy między wartością nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed jej wybudowaniem – o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, które poniósł na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148 ust. 4 u.g.n.).

 

 

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

2. Zadania rady gminy w kwestii stawki opłaty adiacenckiej

Zgodnie z dyrektywą art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 2 zd. 2 u.g.n. jednym z obowiązków rady gminy jest podjęcie uchwały dotyczącej składek opłaty adiacenckiej. Opłata ta może zostać ustalona wyłącznie wtedy, gdy w dacie podziału albo w dacie stworzenia warunków przyłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy w przedmiocie stawki opłaty. Jednakże brak takiej uchwały uniemożliwia gminie pobieranie jakichkolwiek dochodów z tytułu opłat adiacenckich.

Należy zauważyć, że ustawodawca pozostawił radzie gminy dużą swobodę w tym zakresie, albowiem może ona uchwalić stawki opłaty adiacenckiej w wysokości maksymalnie 30% w przypadku podziału nieruchomości i maksymalnie 50% w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. A zatem rada gminy jest zobowiązana do podjęcia w kwestii opłaty dwóch niezależnych od siebie uchwał. Pierwsza powinna dotyczyć stawki procentowej opłaty w związku z podziałem nieruchomości, druga zaś stawki procentowej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W przypadku uchwały wynikającej z budowy urządzeń infrastruktury technicznej w związku z podejmowaniem przez gminę kolejnych inwestycji nie jest konieczna osobna ustawa dla każdej z nich.

Warto podkreślić, że do zakresu kompetencji rady gminy nie należy opowiadanie się co do kwestii wprowadzenia takiej opłaty na terenie danej gminy. To prawo przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w drodze decyzji, przy zachowaniu obowiązujących terminów.

3. Znaczenie operatu szacunkowego przy wprowadzaniu opłaty adiacenckiej

Jednym z warunków wprowadzenia opłaty adiacenckiej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest dokonanie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy wycenia wartość działki: przed podziałem i po podziale lub przed wybudowaniem wodociągu, drogi, kanalizacji i po wybudowaniu tych urządzeń.

Z tego choćby względu operat szacunkowy pełni ważne funkcje. Po pierwsze, może być dowodem w sprawie. Po drugie, może pełnić funkcję informacyjną dla strony lub stron przystępujących do negocjacji. Oprócz tego może stanowić dokument wykorzystywany do zapisów księgowych, określenia wymiaru podatku, szacowania przychodów lub wydatków jednostki samorządu terytorialnego i innych. Z tego punktu widzenia powinien być dokumentem rzetelnym, sporządzonym z zachowaniem wszelkich obowiązujących wymogów i określającym precyzyjnie wartość przedmiotu. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do zachowania należytej staranności podczas jego opracowania (art. 175 u.g.n.). Rzeczoznawca podczas ustalenia wartości praw do nieruchomości musi dokonać jej szacowania.

Niejednokrotnie czynność ta wymaga skorzystania z pomocy specjalistycznej. Dlatego w przypadku konieczności uzyskania informacji o wartości nieruchomości organ na podstawie art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego[5] występuje do biegłego lub grupy biegłych o wydanie przedmiotowej opinii. Prawo to gwarantuje rzeczoznawcy ustawodawca w art. 7 u.g.n., w którym wskazuje, że jeżeli istnieje potrzeba określania wartości nieruchomości, a wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, to na biegłego lub grupę biegłych mogą być powołane jedynie te osoby.

Biegli wydają opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego określonej postanowieniami § 55 i 56 r.w.n. Zgodnie z wymogami przywoływanych przypisów operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny nieruchomości, czyli podstawę prawną wyceny, warunki dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, tok obliczeń oraz wynik końcowy obliczeń (§ 55 ust. 2 r.w.n.). Ponadto zgodnie z § 56 r.w.n. operat szacunkowy powinien zawierać sposób dokonania wyceny nieruchomości, a zwłaszcza: wskazanie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie ceny wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenie danej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku końcowego wyceny wraz z uzasadnieniem. Nieodzownym elementem operatu są dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu, jak również zamieszczony na jego początku wyciąg zawierający określenie celu wyceny, opis nieruchomości oraz jej wartości. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę powinien zawierać jego podpis, datę oraz pieczęć, natomiast w przypadku sporządzenia operatu przez kilku rzeczoznawców dokument powinni podpisać wszyscy, umieszczając datę i swoje pieczęcie zgodnie z § 57 r.w.n.

Po sporządzeniu operatu przez rzeczoznawcę lub kilku rzeczoznawców jest on przekazywany organowi administracji publicznej zamawiającemu jego przygotowanie. Wówczas organ administracji prowadzący postępowanie zawiadamia strony o zgromadzonym materiale dowodowym, w tym o operacie szacunkowym, z którym można się zapoznać w siedzibie organu (czyli urzędzie gminy lub urzędzie miasta). Należy zauważyć, że strona, na mocy art. 156 ust. 1a u.g.n., może sporządzać z niego notatki, ale również może żądać uwierzytelnienia sporządzonych odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów z operatu szacunkowego, jeśli jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Oprócz tego na każdym etapie postępowania możliwe jest złożenie do akt sprawy operatu sporządzonego na zlecenie strony postępowania z wnioskiem o jego dopuszczenie jako dowodu w przedmiotowej sprawie.

Kolejnym etapem postępowania związanym z wprowadzeniem opłaty adiacenckiej jest ocena zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również operatów szacunkowych. Oceny operatu szacunkowego dokonują organ, jak również strona działająca samodzielnie lub przez pełnomocnika poprzez zgłoszenie uwag do niego. Zgodnie z wymogami art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna mająca zdolność do czynności prawnych. Jednakże w myśl art. 33 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Również nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania sytuacja, w której organ administracji publicznej posiadł wiedzę, że pełnomocnikiem strony jest osoba posiadająca uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, gdyż w tym przypadku nie występuje ona jako rzeczoznawca, ale jako pełnomocnik. To oznacza, że rzeczoznawca majątkowy występujący w funkcji pełnomocnika nie wykonuje swoich czynności zawodowych i nie podlega rygorom odpowiedzialności zawodowej z tego tytułu. W wyniku analizy sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu mogą powstać zarzuty dotyczące ustaleń w nim zawartych. Zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. oceny podniesionych przez stronę postępowania zarzutów dokonuje organ administracji, opierając się na materiale dowodowym.

Należy zauważyć, że ustawodawca na mocy art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji do wyczerpującej oceny operatu szacunkowego tylko pod względem formalnym. Do zakresu obowiązków organu nie należy zatem ocena aspektów materialnych zawartych w operacie ze względu na fakt, że wymaga ona znajomości wiedzy specjalistycznej, a takiej organ administracji publicznej nie ma, co wynika z definicji tej instytucji zawartej w art. 7 k.p.a.

Podobne stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 1.06.2010 r.[6] stwierdza, że „wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak, w ocenie sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową”[7]. Z prezentowanego przez sąd stanowiska wynika, że sprawdzenie zarzutów operatu pod względem formalnym swoim zakresem obejmuje, po pierwsze, sporządzenie i podpisanie go przez rzeczoznawcę (zgodnie z § 57 r.w.n.) znajdującego się w centralnym rejestrze rzeczoznawców majątkowych prowadzonym przez Ministra Infrastruktury na mocy art. 174 ust. 3b u.g.n., po drugie, sprawdzenie, czy operat spełnia wszystkie wymogi zawarte w § 56 r.w.n. Wypada zauważyć, że wskazany w tym paragrafie katalog wymogów nie jest wyczerpujący i dlatego, jak słusznie podkreślił WSA w Gdańsku w wyroku z 8.06.2010 r.[8], operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również opierać się na prawidłowych i wszechstronnych oraz pełnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Ponadto organ administracji, analizując dokumenty, powinien zwrócić uwagę na podjęte przez rzeczoznawcę metody i techniki szacowania nieruchomości. W tej kwestii wypowiedział się także Sąd Najwyższy, który w wyroku z 7.10.2005 r.[9] orzekł, że „zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w infrastrukturę, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis ten wskazuje kryteria, którymi musi się kierować rzeczoznawca, dokonując tego wyboru, jednak nie ulega wątpliwości, że pierwszorzędną rolę odgrywa cel wyceny”. Jednocześnie SN wskazał, że w myśl art. 150 ust. 1 u.g.n. wyróżnia się trzy rodzaje wartości nieruchomości, tj. wartość rynkową, odtworzeniową i katastralną. Podstawowe znaczenie ma określenie wartości rynkowej, gdyż stosuje się ją dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne (art. 150 ust. 3 u.g.n.). Użyte w tym przepisie sformułowanie „o ile nie są przedmiotem obrotu rynkowego” oznacza, że nie ma na danym rynku lokalnym transakcji dotyczących danego rodzaju nieruchomości. Z reguły taka sytuacja dotyczy nieruchomości o szczególnym przeznaczeniu (np. cmentarze, kościoły, pola golfowe itp.). Także przepisy szczególne mogą przewidywać zastosowanie wartości odtworzeniowej, np. regulacje ubezpieczeniowe czy ustawa o rachunkowości. Ustawa zawiera obecnie definicję wartości rynkowej jako szacunkowej kwoty, za którą nieruchomość – po odpowiednim czasie ekspozycji na rynku – powinna zostać sprzedana w dniu dokonania wyceny, w transakcji zawartej pomiędzy niezależnymi stronami. Wprawdzie ustawa przewiduje tylko jeden rodzaj wartości rynkowej, to jednak tzw. standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych wyróżniają wartość rynkową dla alternatywnego sposobu użytkowania, a także wartość rynkową dla optymalnego wykorzystania oraz wartość rynkową dla wymuszonej sprzedaży i przyszłej sprzedaży.

 

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

Przy określaniu wartości rynkowej stosuje się podejście porównawcze lub dochodowe. Pierwsze opiera się na założeniu, że wartość wycenionej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotąd przedmiotem obrotu rynkowego. Najczęściej jest przy tym stosowana metoda porównywania parami oraz metoda korygowania ceny średniej i analizy dotyczącej rynku. Panuje przy tym zgoda co do tego, że właśnie podejście porównawcze jest preferowane dla określenia wartości rynkowej. Z kolei podejście dochodowe oznacza, że wartość nieruchomości odpowiada cenie, jaką nabywca zapłaci, a której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Nie ulega więc wątpliwości, że podejście to może być stosowane tylko przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynieść dochód.

Podstawowe metody stosowane przy tym podejściu to metoda inwestycyjna i metoda zysków. Wartość odtworzeniową określa się przy zastosowaniu podejścia kosztowego. Polega ono na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy tym podejściu oddzielnie określa się koszt zużycia gruntu, czyli koszt, jaki nabywca musiałby ponieść na zakup gruntu o takich samych cechach, i koszt odtworzenia jego części składowych, czyli kwotę odpowiadającą kosztom ich odtworzenia, zastąpienia lub likwidacji. To podejście, dominujące przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wprowadzeniem pojęcia wartości rynkowej, ma obecnie marginalne znaczenie.

Wracając do formalnej oceny operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej, należy sprawdzić, czy nie upłynął termin ważności operatu. Z art. 156 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę jest ważny przez 12 miesięcy od chwili jego sporządzenia. W tym też terminie organ gminy jest zobowiązany do wydania decyzji. W przypadku jej braku organ gminy musi zlecić wykonanie nowego operatu lub wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie w formie klauzuli aktualności dotychczasowego operatu szacunkowego nieruchomości. Zasadne jest także sprawdzenie, czy w okresie od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

W przypadku złożenia zarzutu do akt sprawy przez stronę postępowania obowiązują takie same zasady względem operatu szacunkowego. Niewykluczone także wydaje się żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a., który stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Zdarzają się jednak sytuacje, kiedy strona postępowania kwestionuje materialną część operatu szacunkowego lub powołuje się na inny operat dotyczący tej samej nieruchomości, prezentujący inne wartości i opierający swoje wyliczenia na innych metodach szacowania, wówczas organ może skierować taki operat lub takie operaty do dokonania oceny. Słusznie zatem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4.10.2006 r.[10], że „jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może m.in. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu”. W myśl art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w rozumieniu art. 4 pkt 15 u.g.n. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny[11].

Nie zawsze jednak istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej. Będzie tak, gdy rozbieżne operaty sporządzono z zastosowaniem takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości[12].

Zgodnie z dyspozycją art. 157 u.g.n.:

1. Ocenianie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny.
2. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.
3. Wnioskowanie o ocenę operatu tylko przez sąd, w przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd.
4. Stosowanie odpowiednio przepisów ust. 1 i 3 w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

Ustawodawca w pkt 1 i 2 ust. 1 powyższego przypisu wskazuje, że oceny operatu szacunkowego dokonuje wyznaczony przez organizację zawodową zespół składający się co najmniej z dwóch rzeczoznawców majątkowych, a w jego skład nie mogą wchodzić osoby, wobec których zachodzą przesłanki określone w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Ponadto w ust. 1a zwraca uwagę na sankcje wynikające z negatywnej oceny operatu szacunkowego ze strony organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W przypadku wydania przez organizację negatywnej oceny operat szacunkowy traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n., a także od dnia wydania negatywnej oceny organizacja zawodowa publikuje na swojej stronie internetowej przez 12 miesięcy informację o takiej ocenie.

Umieszczona przez organizację zawodową informacja o negatywnej ocenie operatu szacunkowego ma zapewnić skuteczne wyłączenie go z obrotu jeszcze w okresie jego ważności.

4. Stanowisko wójta w kwestii opłaty adiacenckiej

Po sporządzeniu operatu i wyjaśnieniu ewentualnych uwag strony wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję ustalającą wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Warto zwrócić uwagę na art. 148 ust. 4 u.g.n., w którym ustawodawca przyjął, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej (z tytułu podziału nieruchomości) może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

W analizowanej sytuacji wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, i nie może ona być większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Natomiast art. 145 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do opłaty związanej z budową urządzeń infrastruktury stanowi, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Zwyczajowo jako termin trzyletni przyjmuje się datę podpisania protokołu odbioru inwestycji. Bez znaczenia jest przy tym, czy właściciel ma zamiar korzystać z drogi, wody lub kanalizacji. Wystarczy, że ma taką możliwość. Wypada przypomnieć, że opłata adiacencka nie może wynosić więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Zgodnie ze stanowiskiem NSA ustawodawca nieprzypadkowo raz mówi o ustaleniu opłaty (w przypadku podziału), a raz o wydaniu decyzji (w przypadku wybudowania urządzeń infrastruktury). W wyroku siedmiu sędziów z 11.01.2010 r.[13] NSA przyjął, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Natomiast w myśl uchwały siedmiu sędziów NSA z 27.07.2009 r.[14] trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W obu przypadkach właściciel nieruchomości może odwołać się od decyzji wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 79 u.g.n.), a dalej do sądu administracyjnego (art. 80 u.g.n.).

Niemniej jednak właścicielowi łatwiej jest uniknąć opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. W okresie 3 lat od momentu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, organ musi bowiem ustalić opłatę decyzją ostateczną. Oznacza to, że w razie odwołania się przez właściciela od decyzji w przedmiocie opłaty do samorządowego kolegium odwoławczego, to najwcześniej z dniem wydania decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze decyzja zyskuje walor ostatecznej (chyba że samorządowe kolegium odwoławcze uchyli decyzję i zobowiąże gminę do ponownego przeprowadzenia postępowania). Termin trzyletni będzie biegł nieprzerwanie w przypadku uchylenia decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze. W tym przypadku korzystne właścicielowi pozostanie jedynie odwołanie się do sądu administracyjnego.

W odmienny sposób trzyletni termin jest liczony w odniesieniu do opłaty adiacenckiej ustalanej z tytułu stworzenia warunków przyłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W takim przypadku wystarczy, aby w trzyletnim terminie, liczonym od stworzenia warunków do przyłączenia (który – co do zasady – pokrywa się z odbiorem urządzenia infrastruktury technicznej), organ wydał choćby nieostateczną decyzję.

Z punktu widzenia właściciela istotne okazuje się, w jakim terminie o legalności takiej decyzji wypowie się samorządowe kolegium odwoławcze. Gdyby zaś kolegium uchyliło decyzję ustalającą opłatę, to kolejną decyzję w tej sprawie organ będzie mógł wydać tylko wtedy, gdy upłynął obowiązujący trzyletni termin. Ponadto, zgodnie z wymogami art. 105 § 2 k.p.a., w przypadku przekroczenia trzyletniego terminu na załatwienie sprawy organ powinien umorzyć postępowanie w przedmiocie wymierzenia opłaty.

5. Tryb i warunki płatności opłaty adiacenckiej

Zgodnie z wymogami art. 148 u.g.n. obowiązek uiszczenia opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej ustaleniu stała się ostateczna (w przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty).

Ponadto z dyspozycji art. 147 ust. 1 u.g.n. wynika, że opłata adiacencka może być bowiem, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na oprocentowane raty roczne płatne przez maksymalnie 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega jednak zabezpieczeniu, najczęściej przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Przy oprocentowaniu rat, o których mowa w ust. 1 przywoływanego przypisu, stosuje się stopę procentową równą stopie redyskonta weksli stosowaną przez Narodowy Bank Polski. Oprócz tego na mocy art. 148 ust. 3 u.g.n. ustalona w decyzji wysokość opłaty adiacenckiej podlega waloryzacji, począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została wydana decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. W przypadku zaś zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego[15] (art. 148 ust. 2 u.g.n.).

6. Uwagi końcowe

Ustawodawca nie zobowiązał na mocy art. 98a ust. 1 u.g.n. organu wykonawczego gminy do wprowadzenia opłaty adiacenckiej, a jedynie zasugerował, że taka opłata może być naliczana pod warunkiem wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego na wniosek właściciela albo wybudowania przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej. W przypadku wprowadzenia opłaty adiacenckiej należałoby uwzględnić nie tylko wzrost wartości nieruchomości wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, ale również koszty wynikające ze zlecenia wykonania takiej czynności rzeczoznawcy, biegłym czy też zespołowi powołanemu przez organizację rzeczoznawców majątkowych.

Skoro warunkiem wprowadzenia opłaty jest podjęcie uchwały przez radę gminy odnośnie do stawki procentowej opłaty, to nie powinna ona być zbyt wysoka, gdyż może wywoływać niezadowolenie społeczne jej mieszkańców, opóźniać lub hamować wszelkie zaplanowane w danej gminie inwestycje, a także stwarzać problemy wynikające z jej spłacalnością. Z kolei zbyt niska stawka opłaty adiacenckiej może spowodować, że nie będzie opłacalne pobieranie takiej opłaty przez gminę ze względu na koszty wynikające z procedury jej wprowadzenia. Celowe wydawałoby się wprowadzenie takiej opłaty dla nieruchomości, które byłyby przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne lub wielorodzinne, natomiast niezwykle trudne i wydaje się niemożliwe jest w innych sytuacjach. Bezprzedmiotowe jest też podejmowanie postępowania na mocy art. 98a ust. 1 u.g.n., gdyby na mocy operatu szacunkowego nie wykazano realnego wzrostu wartości nieruchomości. Z pozycji właściciela nieruchomości opłata adiacencka jest dodatkowym podatkiem uiszczanym na rzecz gminy, zwłaszcza jeżeli w najbliższym czasie właściciel nie zamierza jej sprzedać. Ponadto odwołanie od decyzji ustalającej opłatę adiacencką w przypadku opłaty z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury praktycznie jest niemożliwe (co potwierdza statystyka wyroków sądów administracyjnych). Jednakże w przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości odwołanie od decyzji o jej wymierzeniu do samorządowego kolegium odwoławczego ma zawsze sens, jeśli pozwoli „przeciągnąć” sprawę ponad 3 lata, bez względu na wagę merytorycznych zarzutów do decyzji i przez to skłonić organ do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania.

Wydaje się, że instytucja opłaty adiacenckiej długo będzie przedmiotem debaty publicznej ze względu na mało widoczny wzrost wartości nieruchomości (w przypadku infrastruktury), niskie dochody społeczeństwa oraz konsekwencje dla właściciela nieruchomości wynikające z braku możliwości jednorazowej jej spłaty.

Przypisy:

• [1] Artykuł 155 ust. 4 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej: u.g.n.
• [2] Zawód rzeczoznawcy majątkowego został prawnie usankcjonowany przepisami w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która ustanowiła zawód rzeczoznawcy majątkowego oraz wskazała zawód rzeczoznawcy jako profesję prawnie chronioną. Podobne stanowisko przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2.12.2002 r. [(SK 20/01),
• Dz. U. z 2002 r. Nr 208 poz. 1778], w którym stwierdził, że „rzeczoznawca swoimi usługami służy szerszemu interesowi społecznemu. Przyznany im zakres uprawnień i kompetencji świadczy o tym, że rzeczoznawcy majątkowi zostali uznani za osoby zaufania publicznego”. Por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 1999, s. 448–449.
• [3] Rozporządzenie z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego
• (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: r.w.n.
• [4] Uchwała pięciu sędziów NSA z 22.11.1999 r. (OPK21/99), ONSA 2000/2, poz. 56.
• [5] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a.
• [6] Wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2010 r. (I SA/Wa 246/10), LEX nr 643511.
• [7] Por. stanowisko E. Czuczman i M. Anioła prezentowane na Sympozjum Wyceny Nieruchomości w Poznaniu 19.06.2011 r. w kwestii oceniania operatów szacunkowych, http://www.srmww.pl/images/biuletyny/2011/2_2011/305–310.pdf.
• [8] Wyrok WSA w Gdańsku z 8.06.2010 r. (I SA/Gd 100/10), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
• [9] Wyrok SN z 7.10.2005 r. (IV CK 106/05), OSNC 2006/7–8,
• poz. 128.
• [10] Wyrok NSA z 4.10.2006 r. (I OSK 417/06),
• LEX nr 281387.
• [11] Por. S. Kalus w: G. Bieniek (red.), Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 481.
• [12] E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 900. Por. wyrok WSA w Gdańsku z 20.11.2008 r. (II SA/Gd 652/08),
• LEX nr 477260.
• [13] Wyrok siedmiu sędziów NSA z 11.01.2010 r. (I OPS 5/09) ONSAiWSA 2010/3, poz. 43.
• [14] Uchwała siedmiu sędziów NSA z 27.07.2009 r. (I OPS 4/09), ONSAiWSA 2009/5, poz. 84.
• [15] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.:
• Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.).