Działania władz a wartość nieruchomości

Nieruchomości to najczęściej majątek o znacznej wartości. Na tę wartość wpływa wiele czynników - położenie, wielkość, kształt, dostępność, przeznaczenie, sposób zagospodarowania czy rodzaj nieruchomości. Stąd też znaczenie dla wartości nieruchomości mają nie tylko czynniki związane z samą nieruchomością czy nakładami czynionymi bezpośrednio na jej rzecz, ale także czynniki zewnętrzne, niezależne od działań właściciela. Chodzi tu przede wszystkim o prawne i faktyczne (inwestycyjne) działania administracji publicznej, czyli określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości, budowę infrastruktury umożliwiającej lub ułatwiającej korzystanie z nieruchomości a także podziały oraz scalenia i podziały nieruchomości.

Powyższe działania administracji publicznej wymagają nakładów finansowych - niejednokrotnie znacznych - oraz wymagają czasu. Są to oczywiście obowiązki wynikające z przepisów prawa, jednak wobec ogromnej ilości działań podejmowanych przez administrację, jak i ograniczonych środków finansowych na ich wykonywanie, wiele z tych działań jest odkładanych w czasie.

W tej sytuacji można zadać istotne pytanie - skoro możliwości administracji publicznej są ograniczone, podejmowane działania są kosztowne i czasochłonne, a jednocześnie mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, to czy właściciele nieruchomości powinni uczestniczyć w finansowaniu tych działań, podejmowanych przecież ze środków publicznych? Zarówno odpowiedź twierdząca, jak i przecząca na to pytanie może być poparta wieloma istotnymi argumentami. Ustawodawca zdecydował jednak, że w ściśle określonych przypadkach istnieją możliwości uzyskania częściowej rekompensaty od osób, które wyniosły z tego tytułu korzyści. Tymi prawnie dopuszczalnymi sposobami są opłaty adiacenckie i opłata (renta) planistyczna.

Opłata (renta) planistyczna

Jest to opłata związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę. Zasadniczym zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia danego terenu oraz określenie sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że to miejscowy plan decyduje m. in. o tym czy dana nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, przemysłową, handlową, drogi, parki czy w inny sposób, a także czy zabudowa ma być jednorodzinna czy wysoka, pod duże obiekty handlowe albo przemysłowe, drogi osiedlowe czy szerokie "miejskie autostrady" z ograniczonym dostępem. Uregulowanie tych kwestii ma niebagatelne znaczenie dla wartości działek objętych miejscowym planem - inna będzie bowiem wartość tej samej działki przeznaczonej pod budowę wieżowca położonego obok dobrze skomunikowanej drogi i w pobliżu centrum handlowego, a inna gdy będzie ona przeznaczona pod budowę niewielkiego domu przy osiedlowej ulicy.

Jeżeli przyjęty przez gminę plan miejscowy wpłynie korzystnie na wartość nieruchomości, a więc jeżeli na skutek uchwalenia planu wartość nieruchomości wzrośnie, wówczas - co do zasady - gmina ma obowiązek nałożenia na właściciela lub użytkownika wieczystego tej nieruchomości tzw. opłaty planistycznej. Kolejnym warunkiem jest zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela (użytkownika wieczystego) - tylko w sytuacji, gdy następuje przeniesienie własności (użytkowania wieczystego) możliwe jest nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej. Ponadto istnieje ograniczenie terminem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące - w tym czasie wystarczy jednak tylko wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, a nie wydać stosowną decyzję. Decyzję w sprawie ustalenia wysokości opłaty wydaje organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a opłata jest dochodem własnym gminy.
 

Sama wysokość opłaty zależy od dwóch czynników - wzrostu wartości nieruchomości oraz przyjętej stawki procentowej. Wartość nieruchomości ocenia się na moment przed wejściem w życie miejscowego planu oraz na dzień sprzedaży nieruchomości. Różnica między tymi wartościami stanowi wzrost wartości nieruchomości. Należy jednak oszacować jaka część z tego wzrostu jest skutkiem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, gdyż wzrost wartości może wynikać także z innych czynników. Stawka procentowa opłaty planistycznej jest określona w miejscowym planie, ale nie może być wyższa niż 30 %. Zatem wysokość ustalonej opłaty planistycznej stanowi określony w miejscowym planie procent od kwoty wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z uchwalenia (zmiany) planu.

Przykład: jeżeli wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła 1 milion zł, a na dzień sprzedaży wartość tej nieruchomości to 1,4 miliona, to należy oszacować jaka część z tego wzrostu zależała od uchwalenia planu. Przyjmując, że wyniósł on 100 tyś. zł, a stawka procentowa ustalona w planie to 30 %, wówczas opłata planistyczna wyniesie 30 tyś. zł.

Czy gmina może zrezygnować z pobierania opłaty planistycznej?

Organ ma obowiązek pobrania opłaty planistycznej

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, że organ wykonawczy gminy "pobiera" opłatę, a nie "może pobrać" - jest to więc obowiązek. Potwierdzeniem tego jest także przepis nakładający na organ wykonawczy gminy obowiązek bezzwłocznego ustalenia opłaty po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego, z którego wynika zbycie nieruchomości. Niepobranie opłaty planistycznej może być kwalifikowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych (uszczuplenie dochodów publicznych) i skutkować odpowiedzialnością z tego tytułu. Nieustalenie stawki procentowej w uchwale o miejscowym planie lub ustalenie jej w wysokości 0 % jest uznawane za niedopuszczalne (stawka procentowa jest obowiązkowym elementem uchwały). Czy więc osoba zobowiązana może uniknąć zapłaty opłaty planistycznej? Jest to mało prawdopodobne. Wyjątki ustawowe, jak i te przyjęte w orzecznictwie, są nieliczne. Największe szanse na uniknięcie opłaty ma osoba, która przekaże nieruchomość w drodze darowizny.

Opłaty adiacenckie

Opłaty adiacenckie wynikają z zupełnie innych zdarzeń. Ustawa o gospodarce nieruchomościami umożliwia ich pobieranie w trzech sytuacjach:

• w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej (drogi oraz przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne) z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, lub
• w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, lub
• w związku z podziałem nieruchomości.

Są to więc trzy różne przypadki, dotyczące odmiennych sytuacji oraz zależne od innych przesłanek. Regulacje ustawowe znacząco się od siebie różnią co do tych trzech przypadków, trudno więc opisać je wszystkie łącznie bez pewnych uproszczeń. Wymienione opłaty adiacenckie posiadają jednak pewne cechy wspólne - przede wszystkim, w każdym przypadku możliwość jej nałożenia jest uzależniona od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku odpowiednio: stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi lub podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, podziału nieruchomości albo scalenia i podziału. Konieczny jest więc związek między wymienionymi zdarzeniami a wzrostem wartości nieruchomości. W każdym przypadku wysokość opłaty adiacenckiej ustala organ wykonawczy gminy. Podobnie jak przy rencie planistycznej, tak i w tym przypadku wysokość opłaty adiacenckiej jest ułamkiem kwoty o którą wzrosła wartość nieruchomości. Stawkę procentową określa rada gminy w odpowiedniej uchwale.

Czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek ustalić i egzekwować opłaty adiacenckie? Czy jest możliwość uniknięcia tej opłaty przez właścicieli nieruchomości?

W przypadku opłaty związanej ze scaleniem i podziałem nieruchomości, ustalenie terminu i sposobu zapłaty opłaty adiacenckiej (jeśli jest należna) jest wręcz warunkiem dokonania scalenia i podziału. Ustalenie wysokości opłaty następuje w odrębnej decyzji, ale organ wykonawczy ma obowiązek ją wydać.

Przepis dotyczący opłaty związanej z podziałem nieruchomości ustawodawca sformułował w ten sposób, że "wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić [podkr. autora], w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu". W orzecznictwie przyjmuje się najczęściej, że organ wykonawczy gminy ma obowiązek ustalenia opłaty jeśli spełnione są wszystkie przesłanki ustalenia opłaty. Nie jest to jednak pogląd powszechny, gdyż przepis interpretuje się także jako jedynie uprawnienie, a nie obowiązek ciążący na organie wykonawczym gminy.

Tak samo jest w przypadku opłaty wynikającej z udziału w kosztach budowy infrastruktury. Tu też ustawodawca ustalił, że "wójt, burmistrz albo prezydent miasta może [podkr. autora], w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką". (Co prawda z ustawy wynika również wprost, iż "właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich", ale ten przepis jest interpretowany przede wszystkim jako zakaz pobierania od właścicieli nieruchomości lub innych osób innych należności, niż opłata adiacencka.)

Warto na koniec zwrócić uwagę, iż z raportów pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli wynika, że niepobieranie przez gminy opisanych opłat (w tym także adiacenckich, które mogą być uznane za nieobligatoryjne) jest przejawem niegospodarności.

Podsumowanie

Mechanizm działania opłat adiacenkich i opłaty planistycznej jest zbliżony: jeżeli określone działania administracji publicznej wpływają na zwiększenie wartości nieruchomości których dotyczą, wówczas - po spełnieniu określonych warunków - osoba zobowiązana (najczęściej właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości) musi uiścić z tego tytułu stosowną opłatę. Jest to zatem obowiązek "podzielenia się" zyskiem związanym ze wzrostem wartości nieruchomości czy inaczej - finansowego uczestniczenia w tym, że powyższe działania wpływają na wartość nieruchomości.