Wszak system ochrony lokatorów powinien być równowagą dla „siły” właścicieli lokali mieszkalnych, to należy stwierdzić, że nadmierna ochrona praw lokatorów hamuje rozwój budownictwa lokali na wynajem.

Uznając, że przyznanie lokalu mieszkaniowego w zasobach gminnych jest formą ochrony socjalnej rodziny, podstawową kwestią jest konieczność wprowadzenia mechanizmów pozwalających gminom skutecznie kontrolować, czy lokale gminne zajmują osoby, którym rzeczywiście należy się taka pomoc.

Obecnie bowiem, mieszkania komunalne muszą być wynajmowane na podstawie umów zawieranych na czas nieokreślony, a skuteczne wypowiedzenie tej umowy jest praktycznie niemożliwe, co z kolei nie mobilizuje najemców do terminowego opłacania czynszu najmu. Niepłacenie czynszu w zasobach komunalnych jest tak powszechnym problemem, że inwestycje w segment rynku mieszkań na wynajem skutkuje zbyt dużym ryzykiem nie osiągnięcia oczekiwanej przez inwestorów rentowności kapitału.

Podstawowe założenia prawa o PPP w kontekście mieszkalnictwa komunalnego

Zgodnie z art. 7 Ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 – dalej: ustawa o PPP), przez umowę o PPP partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego. Wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu PPP. Zgodnie z art. 2 ustawy o PPP, przez przedsięwzięcie rozumie się: budowę lub remont obiektu budowlanego, świadczenie usług, albo wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność, lub inne świadczenie - połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji tego przedsięwzięcia lub jest z nim związany.

Natomiast wkład własny to świadczenie polegające w szczególności na poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia i/lub wniesieniu składnika majątkowego. Wkładem partnera publicznego mogą być grunty, na których zaplanowano budowę budynku mieszkalnego. Przekazanie partnerowi prywatnemu gruntu na czas realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP może nastąpić nieodpłatnie na podstawie art. 13 ust. 1a Ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518).

Zakres przedmiotowy umowy o PPP uregulowany został w ustawie bardzo szeroko. Świadczy o tym chociażby dodany zwrot „inne świadczenie”, co wskazuje na otwartość katalogu przedsięwzięć możliwych do realizowania w tej formule. Dotyczy to także zadań z zakresu komunalnej gospodarki mieszkaniowej w gminach.

Istotnym elementem umowy, który wynika z ww. definicji przedsięwzięcia PPP jest utrzymanie bądź zarządzanie składnikiem majątkowym wykorzystywanym w przedsięwzięciu, lub przynajmniej z nim związanym. Z pojęciem utrzymania związane są czynności mające na celu utrzymanie składnika majątku w stanie zdatnym do użytkowania i wykorzystania go w celu świadczenia zakładanych w umowie o PPP usług. Z utrzymaniem związane są takie czynności jak: remonty, konserwacje, zapewnienie parametrów technicznych, np. ciepła, w tym także ponoszenie kosztów związanych z utrzymaniem tego składnika majątku. Zarządzanie zaś, to faktyczne władanie składnikiem majątku i innymi zasobami z nim związanymi w jakikolwiek sposób, np. prowadzenie ewidencji, pobieranie opłat od użytkowników i ich rozliczanie, czy zatrudnianie niezbędnych pracowników.

Powyższe oraz inne zapisy ustawy o PPP pozwalają na zastosowanie formuły PPP w mieszkalnictwie komunalnym również ze względu na możliwą neutralność tej formuły wobec samorządowego długu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 18a ustawy o PPP (wszedł w życie 01.01.2013 r.), zobowiązania wynikające z umów o PPP nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego, ani na deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu – z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy.

Minister Gospodarki określił w rozporządzeniu z dnia 11 lutego 2015 roku w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie (Dz.U. z dnia 3.03.2015 r. poz. 284) zakres poszczególnych rodzajów ryzyka mających wpływ na sposób klasyfikacji zobowiązań wynikających z umów o PPP oraz czynniki uwzględniane przy ocenie ryzyka, mając na względzie zapewnienie przejrzystości poszczególnych rodzajów ryzyka.

Ogólnie rzecz biorąc, w świetle ww. rozporządzenia ryzyko budowy obejmuje m.in. ryzyko wystąpienia dodatkowych kosztów czy opóźnień w realizacji projektu z różnych przyczyn, niespełnienia wymogów technicznych, zmian w środowisku naturalnym, albo braku środków finansowych. Ryzyko dostępności związane jest z niższą ilością lub gorszą jakością świadczonych w ramach umowy o PPP usług w porównaniu z wielkościami i wymaganiami uzgodnionymi w tej umowie, a ryzyko popytu obejmuje zmienność popytu na określone usługi w szczególności związaną ze zmianami cyklu koniunkturalnego, zmianami demograficznymi, zmianami cen, z wystąpieniem konkurencji, czy ze zmianami technologii.

Baza projektów PPP w zakresie budowy mieszkań komunalnych.

Ministerstwo Gospodarki jako organ odpowiedzialny za upowszechnianie PPP w Polsce prowadzi bazę projektów publiczno-prywatnych (http://bazappp.gov.pl). Według stanu na 03 kwietnia 2015 r., w bazie zarejestrowanych jest łącznie 66 projektów będących w różnych fazach realizacji oraz 134 projekty na etapie pomysłów. W bazie tej odnajdujemy jedynie dwa projekty dotyczący budowy mieszkań komunalnych i socjalnych (w Toruniu i Oławie), które wyszły poza fazę pomysłu i aktualnie znajdują się w fazie realizacji. Wśród projektów pozostających na etapie pomysłów odnajdujemy 6 projektów dotyczących przedmiotowego zagadnienia, to jest: w Warszawie, Łodzi, Krakowie, Wąbrzeźnie, Poznaniu i Pleszewie.

@page_break@


Charakterystyka realizowanych projektów.
1.Budowa mieszkań komunalnych na Osiedlu Glinki w Toruniu. Przedmiotem projektu jest realizacja przedsięwzięcia polegającego na zaprojektowaniu i budowie kompleksu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zarządzaniu nimi po wybudowaniu. Partner prywatny wybuduje w kompleksie 11 budynków wielorodzinnych z ok. 570 lokalami komunalnymi wraz z zagospodarowaniem terenu (parkingi, place zabaw, śmietniki itp.). W każdej klatce przewiduje się jeden lokal przystosowany dla osoby niepełnosprawnej. Dopuszcza się do zaprojektowania i wybudowania w tych budynkach lokali użytkowych. Zakłada się, że budowa przebiegać będzie etapami – trzy budynki rocznie. Dopuszcza się możliwość ograniczenia przez podmiot publiczny rozmiaru przedsięwzięcia, w tym również wstrzymanie realizacji kolejnych etapów bądź modyfikację zakresu rzeczowego. Zakładany okres trwania partnerstwa to 12-18 lat, a jego wartość to ok. 80 mln zł.
2.Zaprojektowanie, wybudowanie i zarządzanie budynkiem wraz z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu z przeznaczeniem na lokale socjalne w Oławie (woj. Dolnośląskie). Przedmiotem projektu jest sporządzenie dokumentacji i wybudowanie a następnie zarządzanie, administrowanie i utrzymanie budynku z przeznaczeniem na cele socjalne wraz z parkingiem i zagospodarowaniem terenu wokół budynku. Zakładany czas realizacji umowy PPP – 12 lat, a wartość projektu - 5,7 mln PLN.

Projekty będące na etapie pomysłów.

1.Budowa wielorodzinnego budynku socjalnego w Wąbrzeźnie. W ramach projektu gmina planuje budowę budynków z ogólną liczbą 30 lokali bez balkonów, z podpiwniczeniem, w technologii tradycyjnej, o pow. 35 - 45 m2. Miasto wynajmować będzie lokale mieszkalne od partnera prywatnego z przeznaczeniem na prowadzenie własnej polityki mieszkaniowej i uiszczać z tego tytułu opłatę za wynajem. Wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić będzie w 100% z płatności od gminy – w postaci opłat za dostępność. Planowany czas trwania partnerstwa to 20 lat, a wartość projektu – ok. 4,8 mln zł.
2. Dostarczenie i zarządzanie lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na nieruchomościach miejskich w Warszawie. Zakłada się, iż partner prywatny ma zaprojektować i wybudować budynki wielorodzinne z własnych środków, a więc m.st. Warszawa w procesie inwestycyjnym nie będzie angażowało środków finansowych. Miasto udostępni nieruchomości dla realizacji projektu. Aktualnie trwają prace przygotowawcze dla projektu.
3. Program rewitalizacji domów familijnych w Łodzi. Programem objęte mają być trzy unikalne kompleksy mieszkaniowe (ulica Ogrodowa, zabytkowy kompleks fabryczno-mieszkalny Księży Młyn oraz plac Zwycięstwa), które wraz z rezydencjami fabrykantów i zespołami budowli prezentujących ewolucję architektury industrialnej stanowią dziedzictwo przemysłowej Łodzi. W procesie rewitalizacji domów familijnych zakłada się wykorzystanie mechanizmu zamiany nieruchomości, to znaczy, że inwestor wybrany w drodze konkursu wybuduje nowe budynki mieszkalne, w których znajdować się będą lokale dla obecnych mieszkańców domów familijnych, a następnie przekaże nieruchomości zabudowane tymi budynkami na własność miastu, w zamian za co otrzyma domy familijne, które będzie zobowiązany zmodernizować zgodnie z wytycznymi urbanistyczno-architektonicznymi oraz wytycznymi konserwatorskimi. Zadania miasta Łódź to: negocjacje z właścicielami, dokonanie zamian lokali z mieszkańcami domów familijnych, wyznaczenie terenów pod budowę nowych mieszkań oraz wsparcie dla mieszkańców w ramach programu społecznego.
4. Budowa mieszkań komunalnych w Krakowie. Przedmiotem inwestycji ma być zaprojektowanie i budowa ze środków partnera prywatnego dwóch zespołów budynków komunalnych przy ul. Jana Kantego Przyzby i ul. Zalesie - obejmujących 11 budynków mieszkalnych, oraz przy ul. Łazy – 6 budynków mieszkalnych, a następnie zarządzanie wybudowanym zasobem. Efektem podjętej współpracy ma być uzyskanie ok. 340 lokali mieszkalnych. Wkładem własnym strony publicznej będzie własność nieruchomości, na której zostaną zlokalizowane inwestycje. Planowaną formą wynagrodzenia partnera prywatnego są opłaty od użytkowników końcowych, uzupełniane odpowiednią i proporcjonalną dopłatą podmiotu publicznego. Możliwe jest również pobieranie przez partnera prywatnego pożytków z przedmiotu partnerstwa, np. czynszów najmu lokali użytkowych. Wartość projektu – ok. 100 mln zł.
5. Budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne w Poznaniu. W ramach projektu planowane jest zagospodarowanie nieruchomości o powierzchni około 23000 m2 przy ul. Unii Lubelskiej. Przewidywana powierzchnia zabudowy wynosi 35%, przy maksymalnie 12 kondygnacjach. W opracowaniu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Szacunkowa wartość projektu - wycena w toku.
6. Budowa budynku mieszkalno-usługowego w Pleszewie. Przedmiotem przedsięwzięcia jest budowa budynku mieszkalno-usługowego. Zakładane parametry użytkowe budynku to: powierzchnia mieszkań 4750 m2, powierzchnia usług 1.500 m2. W ramach projektu przewiduje się wykonać prace przygotowawcze w skład których wchodzić będą analizy podmiotowo-przedmiotowe związane z inwestycją, analizy prawne, finansowo-ekonomiczne i oceny ryzyka. Efektem fazy przygotowawczej ma być wyłonienie partnera prywatnego.

Podsumowanie

Fakt, że realizacja budownictwa komunalnego w tej formule nie jest powszechna, wynika częściowo z przekonań politycznych i mentalnych, wynikających głównie z braku wiedzy o PPP, a częściowo z ograniczeń systemowych. Po pierwsze, potrzeba stosunkowo dużych nakładów finansowych na przedsięwzięcie z wieloletnim, czasem 30- lub nawet 40-letnim okresem zwrotu. Po drugie, nie ma dostatecznie dużego popytu ze strony gmin, w których decyzyjne organy kolegialne, jakimi są rady gmin, w przedsięwzięciach PPP upatrują raczej transferu własności publicznej do sektora prywatnego i przesłanek do braku przejrzystości układów, niż możliwości efektywnej realizacji zadania publicznego z wykorzystaniem kapitału prywatnego. Takie postawy organów władz gmin ograniczają tym samym zainteresowanie podmiotów prywatnych przejęciem „obowiązków” budowania infrastruktury i świadczenia takich usług.


Kolejne ograniczenie systemowe to dane statystyczne dotyczące poszanowania przez lokatorów mienia otrzymanego do zamieszkania z tzw. przydziału socjalnego oraz egzekwowalność czynszu w tych zasobach. Dane te wskazują na ograniczenie prawo własności nieruchomości i tworzą zagrożenie niemożliwości jej utrzymania w należytym stanie. Ryzyka tego nie eliminuje opłata gminy za dostępność w postaci dopłaty różnicy pomiędzy wysokością czynszu „gminnego” a wysokością czynszu umownego od lokali najemców kierowanym przez gminę do zajęcia lokalu.