Kiedy zobowiązania z tytułu partnerstwa publiczno-prywatnego zalicza się długu publicznego JST ?
Z dniem 01 stycznia 2011 roku weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do długu Skarbu Państwa (Dz. U. nr 252, poz.1692) .
W § 3 tego rozporządzenia wskazano, że tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego dzielą się na papiery wartościowe oraz kredyty i pożyczki, przy czym do tych drugich zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP), które mają wpływ na poziom długu publicznego. Tu watro dodać, że elementem państwowego długu publicznego są również długi JST.
Zapis ww. rozporządzenia rodzi wprost pytanie: w jakich okolicznościach umowa o PPP ma wpływ na poziom długu, a w jakich okolicznościach takiego wpływu nie ma?
Odpowiedź na to pytanie dają wskazówki Eurostatu dotyczące sposobu traktowania kontraktów PPP w rachunkach narodowych, wychodzące z założenia, że PPP jest zjawiskiem niosącym ze sobą konieczność precyzyjnego określenia uprawnień i obowiązków obu stron je tworzących, a to związane jest nie tylko z kwestiami obejmującymi faktyczną realizację kontraktu, ale także z ujęciem księgowym poszczególnych operacji wynikających z zawarcia partnerstwa. Wskazówki Eurostatu oparte są na Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA95).
Co do zasady, wg zaleceń Eurostatu, środki zaangażowane w PPP powinny być klasyfikowane jako środki niepubliczne i w związku z tym mogą nie być zaliczane do długu publicznego jeśli są spełnione poniższe warunki:
1. partner prywatny ponosi ryzyko budowy i dodatkowo,
2. partner prywatny ponosi co najmniej jedno z ryzyk - dostępności lub popytu.
W innych przypadkach, to jest jeśli ryzyko budowy jest ponoszone przez partnera publicznego lub jeśli partner prywatny ponosi jedynie ryzyko budowy, środki są zakwalifikowane jako środki publiczne, co ma swoje konsekwencje dla finansów jednostki sektora publicznego. Wówczas, wkład (zaangażowanie) podmiotu publicznego w każdej postaci (środki pieniężne, aporty rzeczowe, nakłady inwestycyjne) i zobowiązania wynikające z umowy (poręczenia, gwarancje, przyrzeczenia zapłaty itp.) muszą być zapisane w rachunku długu publicznego jako zobowiązania zwiększające ten dług. @page_break@
Kluczową kwestią jest tu rozpoznanie, jak zaawansowane jest zaangażowanie środków publicznych JST w kontrakt partnerski. Środki zaangażowane w PPP mogą być uznane jako środki niepubliczne tylko i wyłącznie, jeśli istnieje silny dowód wskazujący, że partner prywatny ponosi większość ryzyka związanego z partnerstwem. Potrzeba analizy ryzyka ponoszonego przez strony umowy jest zatem głównym elementem rozpoznania projektu partnerskiego, jeśli chodzi o kwalifikacje środków zaangażowanych w kontrakt.
Odrębną sprawa jest rozpoznanie ryzyka i interpretacja zakresu przedmiotowego, jakie dane ryzyko obejmuje. Jest to niezbędne chociażby dla zapewnienia porównywalności danych statystycznych. I tak, w świetle zaleceń Eurostatu:
- ryzyko budowy - obejmuje takie zdarzenia jak: opóźnienia w dostawie, nie respektowanie określonych standardów, dodatkowe koszty, niedoskonałości technologiczne oraz zewnętrzne negatywne efekty; ewentualne zobowiązanie JST do uiszczania regularnych opłat partnerowi prywatnemu bez brania pod uwagę efektywnego wykorzystania tych środków oznaczałoby, że JST ponosi większość ryzyka umowy:
- ryzyko dostępności - co oznacza zapewnienie ciągłości w dostarczaniu ilości dóbr i (lub) usług będących przedmiotem umowy, zapewnienie określonych standardów jakości, bezpieczeństwa czy innych warunków tych dóbr (usług) wobec ostatecznego użytkownika;
- ryzyko popytu - obejmujące zmienność popytu (wyższego lub niższego niż w momencie podpisania umowy) niezależne od zachowania partnera prywatnego, spowodowaną takimi czynnikami jak: cykl koniunkturalny, nowe trendy na rynku, bezpośrednia konkurencja lub wychodząca z użycia technologia; przyjmuje się, że JST ponosi to ryzyko, jeżeli jest zobowiązana do ponoszenia ustalonych opłat dla partnera prywatnego niezależnie od poziomu zapotrzebowania wyrażonego przez ostatecznego użytkownika.
Eurostat uważa, że w praktyce rozpoznanie ryzyka i obciążenie nim odpowiedniej strony umowy PPP może być dokonane na podstawie treści tej umowy i w większości przypadków powinno pozwolić na klarowną klasyfikacje zagazowanych środków do rachunku długu publicznego lub nie. Może się jednak zdarzyć, że analiza ryzyka doprowadzi do konkluzji, iż w dwóch kategoriach udział w ryzyku oszacowano jako zrównoważony lub oparty na bardzo wątłych hipotezach. Wówczas należy wziąć pod uwagę inne elementy, takie jak, np.: status publiczny (zaufanie) partnera prywatnego, stabilność finansowania ze środków publicznych, udzielone poręczenia i gwarancje, przewidywana wartość środków i uprawnienia (warunki, np. zobowiązanie do wykupu po wcześniej ustalonej cenie) do ich przejęcia na koniec projektu.
Reasumując można stwierdzić, że zobowiązania z tytułu projektu PPP można pominąć w rachunku długu publicznego JST, tylko wtedy, gdy istnieją „twarde” przesłanki do takiego pomięcia. W przeciwnym przypadku należy te zobowiązania uwzględnić w bilansie JST. W przypadku istotnych wątpliwości co do sposobu traktowania danego projektu z punktu widzenia statystyki, zalecane jest zasięgnięcie opinii GUS, a docelowo - Eurostatu.
Pobierz materiały:
Eurostat Treatment of Public-Private Partnerships (pdf.)
PPP w statystyce - podział ryzyk i raportowanie zobowiązań (.pdf)
Przydatne materiały:
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do długu Skarbu Państwa (Dz. U. nr 252, poz.1692)