Czy zawarcie nowej umowy za zgodą rady gminy musi być poprzedzone nową wyceną i nowym wykazem?
Czy ponowne oddanie w użytkowanie dokonywane w drodze aneksu do umowy zawartej aktem notarialnym też musi zostać sporządzone w formie aktu notarialnego?
Odpowiedź
Zawarcie nowej umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie powinno być poprzedzone wyceną i wykazem. W sytuacji, gdy ponowne oddanie w użytkowanie dokonywane byłoby w drodze aneksu do umowy zawartej aktem notarialnym, to do zmiany tej umowy będzie wymagane zachowanie rygoru aktu notarialnego.
Uzasadnienie
W art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuowano zasadę jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ta zasada jawności przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości z przeznaczeniem do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wymienienie prawnych form gospodarowania w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest taksatywne, a jeśli tak, to inne formy nie wymagają oczywiście zachowania tej procedury. Zasada jawności - zamieszczona w przepisach ogólnych tego działu - oznacza też, że ustawodawca jednoznacznie przesądził sposób podania wykazu nieruchomości do publicznej wiadomości (wywieszenie wykazu na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu oraz podanie o tym informacji przez publiczne ogłoszenie w miejscowej prasie oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty). Wszakże godzi się zauważyć, że naruszenie zasady jawności nie jest objęte art. 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami , a zatem wchodzą w rachubę ogólne reguły ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93) (art. 58 k.c.). Zmiana przeznaczenia określonej nieruchomości, np.: ze sprzedaży na oddanie w użytkowanie wieczyste, wymaga zachowania trybu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami , czyli zachodzi konieczność sporządzenia nowego wykazu i podania go do publicznej wiadomości. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 1994 r., SA-Ł 1678/94 (niepubl.) na tle art. 23 ust. 1 i 2 poprzedniej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Pogląd ten należy uznać za aktualny. Zachowanie trybu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konieczne zarówno wówczas, gdy nieruchomości przeznaczone są np. do sprzedaży przetargowej, jak i wówczas, gdy określonym osobom przysługuje pierwszeństwo (patrz: art. 34 ust. 1 i ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Należy zaznaczyć, że dla osób, którym przysługuje pierwszeństwo z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakreśla się w wykazie termin do złożenia wniosku o nabycie nieruchomości, zaś najemców lokali - zawiadamia się odrębnie.
Przewidziane w art. 35 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie zarządów jednostek samorządu terytorialnego do podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem oraz podawanie do publicznej wiadomości ogłoszeń o przetargu - mieści w swej treści również czynności opracowania i zatwierdzania tych wykazów i ogłoszeń. Z chwilą podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę organ administracji jest związany warunkami zbycia i trybem przewidzianym dla załatwienia wniosków złożonych w wyniku tego ogłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1991 r., SA/Gd 879/91, "Wokanda" 1992, nr 3, s. 18). Wykaz nieruchomości adresowany jest do wszystkich zainteresowanych podmiotów, ponieważ postanowienie uchwały organów gminy, ograniczające w sposób ogólny i abstrakcyjny dopuszczalność oddawania w najem lub dzierżawę składników np. mienia komunalnego tylko na rzecz mieszkańców gminy, ma charakter przepisu gminnego z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym . Żaden przepis ustawy nie stwarza podstawy do ustanawiania przez organy gminy ograniczeń do dysponowania mieniem gminy wyłącznie na rzecz jej mieszkańców. Dopuszczalności takiego ograniczenia nie można również dopatrywać się w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym , mówiącym o wydawaniu przepisów gminnych (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1992 r., SA/Wr 1184/91, "Wspólnota" 1992, nr 19, s. 21). Przetarg ograniczony może mieć miejsce co do najmu i dzierżawy na rzecz osób o kwalifikacjach zawodowych, gdy lokale czy też obiekty będą wykorzystywane na cele działalności ściśle określonego zawodu.
Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy".
Mając na względzie literalne brzmienie ww. przepisu, stwierdzić należy, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Przy czym, przez sprawę przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy rozumieć m.in.:
- wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata;
- wynajmowanie nieruchomości na czas nieoznaczony;
- przedłużenie umowy wynajmu, po upływie 3-letniego okresu trwania tej umowy, jeśli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość.
W pozostałych przypadkach, przyjąć należy, że zawarcie umowy cywilno – prawnej polegającej na wynajęciu nieruchomości nie stanowi sprawy przekraczającej zakres zwykłego zarządu, co prowadzi do konkluzji, że rada gminy nie jest właściwa do podjęcia uchwały w tym przedmiocie.
Gmina jest samodzielnym podmiotem, samodzielnie decyduje o swoich sprawach, a jedynym ograniczeniem tej działalności jest obowiązujące prawo. Według art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Sprawy publiczne, czyli sprawy związane z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności mogą pozostawać w zasięgu działania i rozstrzygania gminy, jeżeli łącznie spełniają dwa warunki - mają znaczenie lokalne i nie zostały w drodze ustawy zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Aby zatem określić czy dana sprawa należy do zakresu działania gminy trzeba sięgnąć do przepisów prawa materialnego i stwierdzić, czy konkretny przepis pozostawia daną sprawę do właściwości organu gminy.
Określenie mocy wiążącej uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu przynosi podobny rezultat, co w przypadku analogicznej problematyki dotyczącej wytycznych uchwalanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy o samorządzie gminnym Należy podzielić trafny pogląd wyrażony w nauce prawa administracyjnego, iż określane przez radę zasady w zakresie rozporządzania nieruchomościami gminy stanowią wytyczne czy dyrektywy wiążące (jeśli nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami materialnymi regulującymi to rozporządzanie) organ wykonawczy co do przesłanek i sposobu rozporządzenia. Można też w nich dostrzegać skonkretyzowane "zasady prawidłowej gospodarki", którymi powinien kierować się organ wykonawczy. Natomiast nie tworzą one imperatywnych norm powszechnie obowiązujących. Ich naruszenie przez wójta (burmistrza, prezydenta) może skutkować odpowiedzialnością organizacyjną i odszkodowawczą, nie wpływa jednak na ważność czynności prawnej dokonanej przez organ wykonawczy gminy (zob.: P. Chmielnicki (redakcja), P. Dobosz, M. K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004 r., ss. 624).
Rada gminy (miasta) jest upoważniona do podejmowania uchwał "w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarząd", zawierających ogólnie sformułowane wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych. Samo wykonanie takich uchwał należy oczywiście do zarządu gminy w myśl art. 30 ustawy o samorządzie gminnym Tym samym, rada gminy (miasta) nie jest władna wydawać uchwał określających istotne elementy umowy wynajmu. Tego rodzaju uchwała winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wydana bez podstawy prawnej.
W analizowanym przypadku, uchwała rady miasta określająca ogólne wytyczne wynajmu określonej nieruchomości gruntowej jest wymagana, jeśli jest to kolejna umowa odnosząca się do tej samej nieruchomości, zawierana
Na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wójt, burmistrz lub prezydent może zawrzeć z najemcą umowę wynajmu nieruchomości. Jeśli wcześniej zawierana umowa wynajmu była zawarta na okres nie dłuższy niż 3 lata, to wszelkie zmiany tej umowy, jako czynności zwykłego zarządu, nie wymagają uchwały rady miasta.
Jeśli natomiast wcześniej zawierana umowa wynajmu była zawarta na okres dłuższy niż 3 lata, to wszelkie zmiany tej umowy – stanowiącej czynność przekraczając zakres zwykłego zarządu – będą wymagały zgodności z wytycznymi uchwały. Przy czym, zawarcie umowy cywilno – prawnej (np.: umowy najmu) pozostającej w sprzeczności z uchwałą rady miasta, nie wpływa na ważność umowy cywilno – prawnej. Tego rodzaju rozbieżność może rodzić konsekwencje dyscyplinarne.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)