Programy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie...

Problematyka przeciwdziałania przemocy w rodzinie doczekała się już wielu opracowań w doktrynie prawa karnego. Metoda karnoprawna nie jest jednak jedyną metodą, jaką posługuje się ustawodawca w celu ograniczenia i zwalczania zjawiska przemocy w rodzinie. Współcześnie w coraz większym zakresie sięga się także po metodę administracyjnoprawną. Wyrazem tego jest m.in. przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji dotyczących kształtowania programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Programy jednostek samorządu terytorialnego służące przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie mają szczególny charakter, który wynika z przynależności do aktów planowania, czyli specyficznej kategorii prawnych form działania administracji publicznej[1]. Każda definicja planowania już ze swojej natury charakteryzuje się bardzo dużą ogólnością i jest sformułowana na dość wysokim szczeblu abstrakcji. Z uwagi na to, że występują różne rodzaje planowania, w różnych dziedzinach życia, lepiej jest budować i formułować jedynie cząstkowe definicje, odnoszące się do pewnego konkretnego rodzaju planowania[2]. Z tych także powodów wyklucza się możliwość przyjęcia jednolitego i obszernego pojęcia prawnego planu (strategii czy programu)[3]. Jak dostrzegli Hubert Izdebski i Michał Kulesza, obecnie nie istnieje już bodaj żadna ważniejsza dziedzina zarządzania publicznego, w której ustawa nie przewidywałaby stosowania techniki planistycznej[4]. Różnego rodzaju plany, służące realizacji celów strategicznych i operacyjnych, są także opracowywane przez jednostki samorządu terytorialnego. Przykład stanowią programy w sferze przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Jednostki samorządu terytorialnego opracowują i realizują omawiane programy zgodnie z przepisami ustawy z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie [5], przy czym art. 6 ust. 1 zawiera odesłanie do zasad określonych w przepisach dwóch innych ustaw: ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej [6] oraz ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi[7]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7.02.2007 r.[8] zwrócił uwagę, że wprawdzie przepis art. 6 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nakłada na organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, to jednak ustawodawca wyraźnie wskazał, że działania te organy realizują na zasadach określonych w przepisach ww. ustaw. Mają być one stosowane w odniesieniu do zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie, jeśli ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie stanowi inaczej. Z drugiej strony, w przepisach obu ustaw wyraźnie nawiązuje się do zagadnienia przemocy w rodzinie.

W myśl art. 7 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej przemoc w rodzinie jest jednym z powodów, dla którego udziela się pomocy społecznej osobom i rodzinom. Z kolei z art. 47 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej wynika, że matki z mało-letnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, a standard podstawowych usług świadczonych przez te domy oraz tryb kierowania i przyjmowania do nich, określany przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, ma uwzględniać możliwości odizolowania ubiegających się o pomoc osób od sprawcy przemocy. Do tych domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi. Zadania dotyczące przeciwdziałania przemocy domowej, na mocy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowią swoisty element polityki społecznej kształtowanej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi (art. 2 ust. 1 pkt 7). W art. 41 ust. 1 pkt 2 u.w.t. do zadań własnych gmin zalicza się w szczególności udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie – w ramach prowadzonych działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu.

W świetle wskazanych wyżej odesłań do przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy jednak podzielić – wyrażane w piśmiennictwie – obawy dotyczące utrwalania fałszywych stereotypów, że przemoc w rodzinie jest nieodłącznie związana z nadużywaniem alkoholu, ubóstwem i tzw. marginesem społecznym[9]. Prowadzone w tym zakresie badania dowodzą, że występowanie przemocy może mieć związek np. z przebytym uszkodzeniem albo schorzeniem mózgu, padaczką skroniową czy schizofrenią u sprawcy[10]. Podkreśla się także, że przemoc wobec dzieci nie jest ściśle powiązana ze statusem społecznym czy materialnym i może zdarzyć się w każdym środowisku[11].

W Polsce dostrzeżono zjawisko przemocy w rodzinie i zaczęto je traktować jako problem spo-łeczny w latach 90. XX w. przy okazji modernizacji lecznictwa odwykowego. Trzeba jednak pod-kreślić, że wielu przypadkom przemocy domowej towarzyszy problem uzależnienia od alkoholu. Zjawisko przemocy może wiązać się i często występuje również z innymi patologiami, w tym z narkomanią, może ponadto wykazywać związek z takimi problemami, jak bezrobocie czy bezdomność. Niemniej, były i nadal występują przypadki przemocy domowej, które nie są spowodowane nadużywaniem alkoholu przez sprawcę ani nie są związane z ww. zjawiskami.

Przemoc w rodzinie należy więc traktować jako oddzielny, samoistny rodzaj patologii, a jako taki wymaga prowadzenia odrębnych badań, ale i specyficznych działań na rzecz jego przeciwdziałania. Do znacznego zwiększenia skuteczności tych działań mogą przyczyniać się m.in. nowe instrumenty jednostek samorządu terytorialnego, czyli programy przeciwdziałania przemocy w rodzinie, opracowywane i realizowane niezależnie od innych tego typu aktów w dziedzinie polityki społecznej. Katalog tych programów uległ poszerzeniu w wyniku nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie z 10.06.2010 r.[12]

@page_break@

1. Zadania gminy, powiatu i województwa samorządowego w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie

Przemoc w rodzinie, w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , to jednorazowe albo powtarzające się umyślne działanie lub zaniechanie naruszające prawa lub dobra osobiste członków rodziny, w szczególności narażające ich na niebezpieczeństwo utraty życia, zdrowia, naruszające ich god-ność, nietykalność cielesną, wolność, w tym seksualną, powodujące szkody na ich zdrowiu fizycznym lub psychicznym, a także wywołujące cierpienia i krzywdy moralne u osób dotkniętych przemocą. Katalog zadań gminy, powiatu i samorządu województwa służących przeciwdziałaniu tak rozumianej przemocy nie ma charakteru zamkniętego. Zadania te jedynie przykładowo wskazano w art. 6 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , choć trzeba tu zaznaczyć, że wolą ustawodawcy wszystkie z nich mają być realizowane obligatoryjnie. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania dotyczące przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako ich zadania własne, jedynie w przypadku powiatu wprowadzono dodatkową kategorię tych zadań z zakresu administracji rządowej.

Kluczową rolę w przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie odgrywa gmina. Jej obowiązkiem jest w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W ramach tego obowiązku do gminy należy opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Ważnym zadaniem gminy w tym zakresie jest również udzielanie wsparcia osobom dotkniętym przemocą w rodzinie, zwłaszcza poprzez zapewnienie im miejsc w ośrodkach wsparcia oraz prowadzenie różnego rodzaju poradnictwa i podejmowanie działań interwencyjnych. Nie mniej istotnym zadaniem gminy jest także współpraca z innymi podmiotami na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W art. 9 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ustawodawca wprawdzie zobowiązuje wszystkie jednostki samorządu terytorialnego do współdziałania z organizacjami pozarządowymi oraz kościołami i związkami wyznaniowymi, tylko gminie jednak przekazuje kompetencje do tworzenia zespołów interdyscyplinarnych (art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ).

Skład tego zespołu (przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi, a fakultatywnie – prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie) oraz jego zadania (polegające na integrowaniu i koordynowaniu działań podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie) zdają się wskazywać, że to właśnie na poziomie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca dostrzega największą potrzebę nawiązywania współpracy w zakresie zarówno udzielania pomocy osobom dotkniętym przemocą, oddziaływania na osoby stosujące przemoc, jak i podnoszenia świadomości społecznej na temat przyczyn i skutków przemocy w rodzinie.

Na konieczność podejmowania szerszej współpracy w tym zakresie zwracano uwagę od daw-na[13]. Należy zaznaczyć, że mimo braku wprost wskazanej podstawy prawnej do tworzenia zespołów interdyscyplinarnych w wielu gminach funkcjonowały pierwowzory tych instytucji przed wejściem w życie nowelizacji z 2010 r. Obecnie natomiast podkreśla się, że nowe przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w znacznie większym stopniu umożliwiają konstrukcję gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie pod kątem nawiązania lub poprawy współdziałania przedstawicieli różnych instytucji i służb pomocowych. Podstawę konstrukcji programu stanowi bowiem zespół interdyscyplinarny[14].

Zadania powiatu na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie nie odbiegają od charakteru jego zadań realizowanych w polityce społecznej. W większości są to sprawy, które przekraczają możliwości gmin, zwykle o wyższym stopniu skomplikowania czy specjalizacji[15]. Wśród zadań powiatu wymienia się w art. 6 ust. 3 opracowanie i realizację powiatowego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, jak również innych programów służących działaniom profilaktycznym mającym na celu udzielanie specjalistycznej pomocy. Do zadań powiatu należy także rozwijanie infrastruktury socjalnej ukierunkowanej na przeciwdziałanie przemocy, zwłaszcza poprzez zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia i w ośrodkach interwencji kryzysowej. Z kolei tworzenie i prowadzenie specjalistycznych ośrodków wsparcia dla ofiar przemocy domowej jest zadaniem powiatu z zakresu administracji rządowej. Do tej kategorii zadań należy również opracowywanie i realizacja programów oddziaływań korekcyjno edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie.

Charakter zadań województwa, określonych w art. 6 ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , pozostaje w zgodzie z jego rolą i funkcjami wskazanymi w ustawie z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa[16]. Należy przyjąć, że kierunki działań samorządu województwa dotyczące przeciwdziałania przemocy w rodzinie powinny wpisywać się w strategię wojewódzką w zakresie polityki społecznej, która jest integralną częścią strategii rozwoju województwa. Działania te są zatem częścią polityki rozwoju województwa, na którą, w myśl art. 11 ust. 2 pkt 9 u.s.w., składa się wspieranie i prowadzenie działań na rzecz integracji społecznej i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że województwo dysponuje danymi faktycznymi o zjawiskach społecznych mających wpływ na realizację zadań państwa w sferze polityki społecz-nej, jest więc najlepiej dysponowane do wykonywania funkcji strategicznych, planistycznych i inspiracyjnych. Te predyspozycje powodują, że można przypisać mu katalog zadań o charakterze planistyczno-organizatorskim[17]. Podobnie w zadaniach podejmowanych na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie zaakcentowano kre-atywną, inspirującą i organizacyjną rolę samorządu województwa. Do jego zadań należy w szczególności opracowanie i realizacja wojewódzkiego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a także opracowywanie ramowych programów ochrony ofiar przemocy w rodzinie oraz ramowych programów oddziaływań korekcyjno edukacyjnych dla sprawców tej przemocy. Zadaniem własnym samorządu województwa jest ponadto inspirowanie i promowanie nowych rozwiązań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz organizowanie szkoleń dla osób realizujących zadania w tej dziedzinie.

@page_break@

2. Gminne, powiatowe i wojewódzkie programy przeciwdziałania przemocy w rodzinie

Przepis art. 6 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia i wykonywa-nia różnych programów. Wydaje się, że zamiarem ustawodawcy było przypisanie wiodącej roli: na szczeblu gminy – gminnemu programowi przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, w powiecie – powiatowemu programowi przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar tej przemocy, a w regionie – wojewódzkiemu programowi przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Program wojewódzki ma odróżniać od programów gminnego i powiatowego brak postanowień dotyczących ochrony ofiar przemocy w rodzinie. To rozwiązanie odwołuje się niejako do istniejącego w województwie dualizmu władz publicznych. O ile dla gminy i powiatu specyficzne są zadania dotyczące porządku i bezpieczeństwa publicznego obywateli, o tyle w województwie w zasadzie należą one do terenowych organów administracji rządowej. Nadrzędnym natomiast zadaniem samorządu województwa pozostaje kreowanie społeczno gospodarczego rozwoju w regionie.

Oprócz wskazanych wyżej aktów planowania, ustawodawca powierza przygotowanie także innych programów powiatowi i samorządowi województwa. Trzeba zauważyć, że o ile przyjmowany ma być jeden program przeciwdziałania przemocy w rodzinie (oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie) dla każdej gminy, powiatu i województwa, o tyle „inne programy” są tworzone w nieokreślonej liczbie. Można uznać, że wskazanie dyspozycji do opracowywania tych programów w liczbie mnogiej ma zapewnić powiatowi i samorządowi województwa większą elastyczność w działaniach, w zależności od skali zjawiska przemocy w rodzinie w danym powiecie i regionie oraz związanych z nią potrzeb mieszkańców.

Do zadań powiatu należy opracowanie i realizacja programów służących działaniom profilaktycznym mającym na celu udzielenie specjalistycznej pomocy, zwłaszcza w zakresie promowania i wdrożenia prawidłowych metod wychowawczych w stosunku do dzieci w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie. W ten sposób ustawodawca kładzie szczególny nacisk na rozwój profilaktyki jako skutecznej formy pomocy w sytuacjach, gdy w rodzinie nie występuje jeszcze zjawisko przemocy, ale może być ona tym zjawiskiem zagrożona[18]. Powiat opracowuje i realizuje także programy oddziaływań korekcyjno edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie. Zadaniem samorządu województwa jest opracowywanie ramowych programów ochrony ofiar przemocy w rodzinie oraz ramowych programów oddziaływań korekcyjno edukacyjnych dla sprawców tej przemocy.

Kształtowanie programów w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej z całą pewnością nie jest łatwym przedsięwzięciem, sama bowiem przemoc w rodzinie, choć dostrzega się jej niepokojące rozmiary, nie należy do zjawisk dobrze rozpoznanych, a wiedza otym zjawisku jest ciągle niepełna[19]. Znane jest np. orzeczenie sądu, w którym uznano przemoc i gwałt małżeński za dopuszczalną formę współżycia małżonków, zaś sam fakt gwałcenia za dowód, że między małżonkami nie nastąpił zupełny i trwały rozpad pożycia będący jedyną przewidywaną przez kodeks rodzinny i opiekuńczy przesłanką do rozwiązania małżeństwa. W tym kuriozalnym orzeczeniu sąd podniósł, że: „gdyby współżycie intymne małżonków było tak dobre, jak twierdzi pozwana, to powód nie musiałby stosować wobec niej przemocy, a inne sfery pożycia też układałyby się lepiej. Niewykonywanie przez jednego z małżonków obowiązków względem drugiego z małżonków nie uprawnia tego małżonka do uchylania się od jego obowiązków”[20].

Trzeba do tego zwrócić uwagę, że przepis art. 6 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ogranicza się jedynie do wyliczenia – i to nie enumeratywnego – programów stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie brakuje postanowień dotyczących charakteru prawnego tych programów, ich formy, trybu przyjmowania, treści, sposobu realizacji, okresu obowiązywania, brakuje też wskazania konkretnych organów odpowiedzialnych za przygotowanie i wykonanie programów.

Jak jednak dostrzega Iwona Sierpowska, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi uzupełnienie regulacji prawnej w tym zakresie[21]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , o czym była już mowa, zadania dotyczące przeciwdziałania przemocy w rodzinie mają być realizowane na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej lub w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, chyba że przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowią inaczej.

2.1. Charakter prawny programów
Akty planowania kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego stanowią prawo miejscowe albo mają charakter wewnętrznie obowiązujący[22]. Trzeba jednak zaznaczyć, że na gruncie obowiązującego prawa nie istnieje żaden akt planowania jednostek samorządu terytorialnego tworzony w celu realizacji polityki społecznej, typu program czy strategia, któremu nadano by expressis verbis walor aktu prawa miejscowego. W literaturze i w orzecznictwie podkreślano zwłaszcza, że cechy aktu wewnętrznego posiadają gminne programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych[23]. Prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[24] nie stanowią także gminne programy przeciwdziałania narkomanii[25] czy inne plany jednostek samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej (m.in. strategie rozwiązywania problemów społecznych, programy przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wspierania osób niepełnosprawnych, programy pomocy społecznej, programy na rzecz zatrudnienia, programy współpracy z organizacjami pozarządowymi)[26].

Jak stwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z 2.02.2006 r.[27], o tym, czy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, decyduje treść i charakter prawny postanowień zawartych w doku-mencie. Jeśli treścią programu są przepisy mające charakter prognoz, analiz, planów i zasad polityki, jaką mają prowadzić organy wykonawcze, program taki nie ma charakteru normatywnego. We wskazanym wyżej orzeczeniu podkreślono ponadto, że wszelkie akty o charakterze programowym czy planistycznym nie mają charakteru aktów normatywnych, stąd też do uznania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za akt prawa miejscowego potrzebna była wola ustawodawcy wyrażona w art. 14 ust. 8 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[28].

Programy czy plany nie stanowią zatem, co do zasady, aktów normatywnych w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji, chyba że ustawa wprost nadaje im taki charakter. Trafnie również uznał NSA w wyroku z 18.07.2006 r.[29], że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Akty planowania różnią się od przepisów normatywnych tym, że w miarę ich wykonywania ulegają dezaktualizacji[30]. Moc wiążąca takiego aktu kończy się z chwilą wykonania zadania bądź z upływem okresu, na jaki plan został ustalony. Między innymi ta cecha zmienności planów wskazuje, że są to akty kierownictwa wewnętrznego[31]. Taki charakter mają również programy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej. Są one adresowane generalnie do organów wykonawczych tych jednostek (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, zarządów powiatów i zarządów województw), wskazują określone założenia i sposoby działania służące ich realizacji.

Warto w tym miejscu dodać, że aktem prawa powszechnie obowiązującego nie jest także Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, o którym mowa w art. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , przyjęty jako załącznik do uchwały Rady Ministrów z 25.09.2006 r.[32] Programy jednostek samorządu terytorialnego dotyczące przemocy domowej mają postać uchwał lub załączników do uchwał przyjmowanych odpowiednio przez radę gminy, radę powiatu, sejmik województwa. W takiej jednak formule nie mogą mieć charakteru regulacji powszechnie obowiązującej[33]. Wewnętrzny charakter tych programów nie wymaga ich opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z przepisami ustawy z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[34].

Programy w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie nie mogą stanowić podstawy podejmowania przez organy władzy publicznej decyzji rzutujących na realizację konstytucyjnych praw i wolności. Niekiedy jednak wykazują pewien wpływ na podmioty usytuowane na zewnątrz administracji. Tak jest w przypadku gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Działania określone w tym programie realizuje powoływany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zespół interdyscyplinarny, w skład którego mogą wchodzić przedstawiciele różnego rodzaju podmiotów, także specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W skład tego zespołu obligatoryjnie wchodzą również przedstawiciele gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych składającej się, zgodnie z art. 41 ust. 4 u.w.t., z osób przeszkolonych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wymaga także zaakcentowania, że w programach są zawarte zadania do realizacji nie tylko dla samorządowych jednostek i instytucji; do tych dokumentów niejednokrotnie włącza się jako realizatorów również organizacje pozarządowe, kościoły (parafie) funkcjonujące na określonym obszarze, a nawet osoby fizyczne.

Występuje ponadto pośrednie oddziaływanie postanowień zawartych w programach przeciwdziałania przemocy w rodzinie na sferę praw i obowiązków mieszkańców. Treść programów może wpłynąć na sytuację prawną zarówno osób dotkniętych przemocą, jak i sprawców, a nawet świadków tej przemocy. Jest to jednak powszechnie występujące zjawisko, gdy chodzi o tego typu akty. Plany jako akty wewnętrzne często wykazują pośredni wpływ na prawa i obowiązki obywateli. Ich treść nie jest obojętna z punktu widzenia członków wspólnoty, gdyż niewątpliwie w sposób refleksowy wpływa na ich status prawny i jakość życia na danym terenie[35]. Zwraca się uwagę, że o ile normy wewnętrzne zasadniczo charakteryzują się bardzo luźnym związkiem z normami prawa powszechnie obowiązującego, o tyle inaczej jest w przypadku planów. Wykazują one bardzo silny związek z tymi normami i mogą w istotny sposób dotyczyć interesów podmiotów innych niż adresaci planów, w tym również interesów obywateli[36].

2.2. Treść programów
Jak już wspomniałam, w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie istnieją wyraźne postanowienia odnoszące się do treści programów jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie słusznie podnosi się, że ścisła ustawowa regulacja, pozbawiająca organ administracji niezbędnej swobody w ustalaniu treści tego typu aktów, w dużej mierze udaremniałaby samą działalność planistyczną administracji jako taką. Do rzadkości zatem będzie należeć precyzyjna ustawowa regulacja treści planów, przesądzająca o tym, jakie konkretnie (w sensie treściowym) postanowienia powinny się w nich znaleźć, a więc jakie konkretnie cele organ powinien wyznaczyć w danym planie. Organ administracji, będąc co najwyżej zdeterminowany pewnymi ustawowymi celami ogólnymi, zwykle ma szeroką swobodę co do tego, kiedy uchwalić dany plan i jakie postanowienia w nim zawrzeć, w tym przede wszystkim, jakie przyjąć konkretne cele. Tego rodzaju swoboda określana jest mianem uznania planistycznego[37].

Programy przeciwdziałania przemocy w rodzinie, jak każdy tego typu akt planowania, pokazują nie tylko kierunki działania, ale i zawierają instrumenty niezbędne do realizacji założonych celów. Treść każdego z programów powinna wynikać ze specyfiki problemu przemocy w rodzinie występującego na obszarze gminy, powiatu czy regionu. Programy funkcjonalne (plany operacyjne) określają, w jaki sposób gmina (powiat) zamierza osiągnąć ustalone cele i w jakim czasie chce je zrealizować oraz kto ma je zrealizować[38].

W literaturze przyjmuje się, że proces planowania operacyjnego w każdej organizacji, także w gminie czy powiecie, powinien składać się z następujących etapów:
1) określenie celów operacyjnych, które muszą uwzględniać cele planów wyższych rzędów, czyli celów strategicznych;
2) ocena sytuacji, czyli uwzględnienie wszystkich ważniejszych uwarunkowań wpływających na jego realizację;
3) ustalenie procedury, a więc wskazanie zadań do wykonania, metod i kolejności ich realizacji;
4) ustalenie harmonogramu pracy;
5) przypisanie odpowiedzialności polegające na wskazaniu osoby (zespołu) odpowiedzialnej za rezultaty w każdym elemencie realizacji planu;
6) sprawdzenie wykonalności planu i kosztów wykonania przed przystąpieniem do jego realiza-cji[39].

Biorąc pod uwagę powyższe, można zaproponować, aby każdy program przeciwdziałania przemocy w rodzinie zawierał: charakterystykę zjawiska na danym terenie, w tym analizę i ocenę danego problemu związanego z sytuacją ofiar przemocy i (lub) zachowaniem sprawców przemocy w rodzinie, cel główny i cele szczegółowe, zadania, które mają służyć ochronie oraz wsparciu ofiar przemocy i (lub) oddziaływać na osoby stosujące przemoc, metody i środki ich realizacji, w tym również finansowe, także ustalenie podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych działań i odniesienia do adresatów programu oraz czas jego realizacji. Wskazane wydają się ponadto postanowienia dotyczące monitoringu, ewaluacji i sprawozdawczości, a także przewidywanych efektów wykonania programów. Ponadto w treści każdorazowo powinien być uwzględniony rodzaj programu. Na przykład treść programów dotyczących oddziaływań korekcyjno edukacyjnych będą determinować szczegółowe kierunki prowadzenia tych oddziaływań wskazane, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 5 pkt 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Z kolei opracowywane przez samorząd województwa ramowe programy ochrony ofiar przemocy w rodzinie oraz ramowe programy oddziaływań korekcyjno edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie powinny charakteryzować się większym stopniem ogólności niż inne programy.

W praktyce są określane odmienne okresy obowiązywania programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W jednym przypadku dokumenty te są przyjmowane, podobnie jak gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, na okres jednego roku[40], innym razem na okres kilku[41] lub kilkunastu lat[42]. Punkt odniesienia w tym zakresie stanowi zwykle program tworzony przez administrację rządową, w tym przypadku Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Ramy czasowe programów lokalnych i regionalnych nie powinny bowiem wykraczać poza okres przyjęty dla programu narodowego. Jednak Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, który jest ustalany w celu tworzenia warunków skutecznego przeciwdziałania przemocy w rodzinie, również nie ma wskazanego ustawowo horyzontu czasowego. Można dodać, że okres obowiązywania aktualnego programu opracowanego przez Radę Ministrów jest stosunkowo długi (lata 2006–2016).

W doktrynie proponuje się, aby horyzont czasowy gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie wynosił 3–5 lat, podkreślając przy tym, że czas jego trwania powinien uwzględniać perspektywę społeczności lokalnej oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia kadencji organów gminy[43]. Do tej propozycji należy się w zasadzie przychylić, przy założeniu jednak, że skala zjawiska przemocy w rodzinie na obszarze gminy nie będzie uzasadniać tworzenia programu dla jeszcze krótszego okresu obowiązywania (1–2 lata). Jednostki samorządu terytorialnego nie powinny zakładać wykonania swoich programów w zbyt długiej perspektywie czasowej. Aktem planowania, który realizuje cele administracji publicznej o charakterze długofalowym, jest najczęściej strategia, a nie program. Wynika to stąd, że strategia jest aktem o charakterze bardziej ogólnym i odnoszącym się do wszystkich bądź prawie wszystkich problemów społecznych, natomiast programy odnoszą się do wyodrębnionego problemu społecznego[44]. Wykonanie wieloletnich programów może ponadto napotykać na różne problemy finansowe, tym bardziej, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany tylko na okres jednego roku. Z tego punktu widzenia w kolejnych latach nie ma gwarancji wykonania zadań samorządu terytorialnego wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Dyskusyjna wydaje się kwestia planowania zadań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych czy gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych, zamiast przyjmowania w tym zakresie odrębnego programu gminnego. Takie rozwiązanie może prowadzić do błędnego przekonania o tym, że przemoc w rodzinie występuje nierozerwalnie ze zjawiskiem alkoholizmu czy innymi problemami społecznymi. Nie będzie też służyć zwiększaniu skuteczności zwalczania i zapobiegania przemocy w rodzinie jako samoistnego problemu społecznego ani podnosić świadomości mieszkańców w zakresie przyczyn i skutków tej przemocy. O ile na gruncie poprzednio obowiązujących norm prawnych uzasadnione było planowanie działań związanych z przeciwdziałaniem przemocy domowej w programach dotyczących szeroko rozumianej polityki społecznej, o tyle aktualne regulacje nie dają do tego podstawy. Skoro są odrębne ustawy odnoszące się do różnych patologii społecznych w dziedzinie uzależnień, to tym samym programy obejmujące zadania wynikające z tych aktów powinny być ujęte w odrębnych uchwałach[45]. Trzeba również zauważyć, że nowelizacją z 2010 r. sformułowano dla każdej z jednostek samorządu terytorialnego wyraźny obowiązek tworzenia programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Na wielowątkowość źródeł przemocy domowej i wynikającą stąd niemożność określenia jednego schematu powstawania tego zjawiska wskazuje doktryna prawa karnego. Beata Gruszczyńska podkreśla na przykład, że zasadniczo teorie na temat przyczyn przemocy można podzielić na takie, które wpisują się w podejście psychologiczne, wykorzystując indywidualne cechy sprawców i ofiar, socjologiczne – koncentrujące się na społecznych uwarunkowaniach i zależnościach, oraz na strukturalne, które opierają się na relacjach społecznych[46]. Autorka zwraca uwagę na przeprowadzone w latach 90. XX w. badania, które wykazały, że w wyjaśnieniu stosowania przemocy przez partnera muszą być uwzględnione zarówno czynniki indywidualne, jak i środowiskowe. Wytłumaczenie przyczyn stosowania przemocy należy zróżnicować w zależności od tego, z jakim typem przemocy mamy do czynienia. Zdarza się, jak zaznacza autorka, że przemoc jest stosowana sporadycznie i zależy od różnych czynników sytuacyjnych, a bywa też tak, że niektórzy stosują przemoc stale i uporczywie. W pierwszym przypadku w wyjaśnieniu stosowania przemocy należy prawdopodobnie dokonać analizy czynników sytuacyjnych i dynamiczności życia, a w drugim trzeba rozważyć cały kontekst kulturowy i osobowość agresora oraz kontekst społeczny[47].

W ocenie Magdaleny Budyn Kulik, nie można stworzyć jednej teorii czy wskazać jednego modelu powstawania przemocy w rodzinie. O tym, który czy które z czynników miały przeważające znaczenie, decydują w każdym przypadku inne czynniki. Znalezienie jakichś „punktów orientacyjnych” przez wskazanie konkretnych czynników mających wpływ na powstanie przemocy, jakkolwiek pomaga w profilaktyce, nie może być traktowane zbyt wąsko i schematycznie. Dlatego przy szukaniu źródeł przemocy w rodzinie in abstracto należy uwzględnić jak najszersze spectrum, nie siląc się na uszeregowanie ich w jakąś hierarchiczną strukturę[48]. Wszelkie próby zrozumienia, wytłumaczenia czynów sprawców niosą za sobą ryzyko zbytnich uproszczeń, usprawiedliwień, szybkich diagnoz i cudownych rozwiązań. Niemniej podkreśla się, że komplementarna diagnoza sytuacji jest nieodzowna do właściwego skonstruowania planu pomocy rodzinie uwikłanej w przemoc[49]. Na podstawie tego planu działania realizuje zespół interdyscyplinarny.

Powyższe uwagi mogą być wykorzystane przy konstruowaniu gminnych, powiatowych i woje-wódzkich programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie, uwzględniając jednocześnie charakterystykę tego zjawiska na danym obszarze. W programach tych należy również wziąć pod uwagę, że przemoc w rodzinie dotyczy nie tylko kobiet i dzieci, także osób starszych, chorych czy niepełnosprawnych obojga płci. Niekiedy zdarza się, że ofiarą przemocy w rodzinie jest mężczyzna, a sprawcą kobieta. Istnieją ponadto różnego rodzaju formy przemocy domowej, związane nie tylko z przemocą fizyczną, ale również psychiczną, seksualną (mogącą wyczerpywać znamiona przestępstwa gwałtu) i ekonomiczną. Formy te mogą się przenikać, ale każda może też występować osobno.

@page_break@

2.3. Realizacja programów
Za realizację programów służących przeciwdziałaniu przemocy domowej odpowiada organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak zaznaczyć, że zadania wskazane w programach, zależnie od zakładanych celów, mogą być podejmowane przez różne podmioty. Oprócz organów samorządu terytorialnego, najczęściej są nimi: jednostki pomocy społecznej, szkoły i inne placówki oświatowe, placówki służby zdrowia, policja, straż miejska, kuratorzy, prokuratorzy, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, specjaliści do spraw uzależnień, organizacje pozarządowe, kościoły i związki wyznaniowe, także lokalne czy regionalne media. Tylko w przypadku gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar tej przemocy ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 9b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , że działania określone w gminnym programie realizuje zespół interdyscyplinarny. Dla pozostałych programów nie ustalono żadnych podmiotów wykonawczych, stąd powinny być one wskazane w programie.

Skuteczność realizacji programów z pewnością będzie uwarunkowana współdziałaniem między wieloma podmiotami. Zauważa się, że brak tej współpracy może spowodować problemy już w opracowaniu programu, a w niektórych przypadkach doprowadzić do tego, że jego pełne i rzetelne przygotowanie będzie nie tylko ograniczone, ale wręcz niemożliwe[50]. Z uwagi na wielość podmiotów uczestniczących w działaniach na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej zasadne wydaje się określenie w programie podmiotu odpowiedzialnego za koordynację tych działań. Może być nim ośrodek pomocy społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie czy regionalny ośrodek polityki społecznej. Tadeusz Kuta słusznie zwrócił uwagę na potrzebę podejmowania koordynacji na wszystkich szczeblach procesu tworzenia planu. Jego zdaniem, pełni ona funkcję swoistego spoiwa, które łączy różnorakie czynności i działania w jeden ciąg działań, strukturalnie uporządkowany i o określonym celu. Koordynacja ta wymaga rozporządzania wieloma informacjami oraz rozstrzygnięciami alternatywnymi[51].

Wykonywanie zadań służących przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zwykle wiąże się z poważnymi kosztami, dlatego w programach powinno wskazać się środki finansowe na ich realizację oraz źródła pozyskiwania tych środków. Jest oczywiste, że określony rodzaj zadań jednostek samorządu terytorialnego będzie rzutować na rodzaj źródła ich finansowania. Zadania własne (samorządowe) mają być realizowane samodzielnie z wykorzystaniem środków własnych. Realizacja działań ujętych w programach przeciwdziałania przemocy w rodzinie w znacznej mierze będzie więc uzależniona od wielkości środków finansowych zaplanowanych w corocznych budżetach. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, jak wynika z art. 8 pkt 7 lit. a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , ma dodatkowo wspierać finansowo programy realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Gdy chodzi natomiast o zadania zlecone, finansuje się je ze środków pochodzących z budżetu państwa. Takie też źródło finansowania, w odniesieniu do zadań powiatu z zakresu administracji rządowej, ustala przepis art. 6 ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , stanowiąc, że środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa. Powstaje jednak pytanie, czy w przypadku niezapewnienia tych środków powiat ma bezwzględny obowiązek wykonania tych zadań, mimo że z racji swego charakteru mogą być one bardzo kosztowne[52].

W okresie prac nad projektem nowelizacji podnoszono, że samorządy lokalne i regionalne będą mogły ubiegać się o dodatkowe środki finansowe na wykonywanie swoich programów na podstawie programu osłonowego, którego opracowanie i finansowanie należy do ministra. Szacowano, że w tym zakresie skutki finansowe dla budżetu państwa mogą wynieść 3 mln zł na dofinansowanie samorządów gminnych i wojewódzkich „w ramach projektowanego programu osłonowego, którego opracowanie przewidywane jest na 2009 r. w trakcie dokonywania zmian w Krajowym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie”. Nie przedstawiono jednak kalkulacji, na podstawie której została określona taka kwota, tym bardziej że w ustawie budżetowej na 2009 r. nie zostały przewidziane dodatkowe środki na zwiększenie finansowania nowych zadań dotyczących przeciwdziałania przemocy w rodzinie[53]. W 2011 r. środki na realizację programu osłonowego zaplanowano w ustawie budżetowej na 2011 r. w części 83 „Rezerwy celowe”, poz. 28 „Środki na finansowanie lub dofinansowanie zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie”[54].
Jak wykazuje dotychczasowa praktyka, jednostki samorządu terytorialnego mają poważne pro-blemy z realizacją działań określonych w programach. W wielu z nich określa się jedynie poten-cjalne środki na realizację zadań albo w ogóle pomija się kwestię źródeł finansowania. Na przykład w „Programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie na lata 2008–2014” przyjętym w załączniku do uchwały nr XVI/211/08 Rady Miasta Sopotu[55], w rozdziale „Źródła finansowania” wpisano: „Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wystąpił z zapytaniem do instytucji i organizacji pozarządowych o możliwości wkładu finansowego w realizację zadań zaplanowanych w programie. Z uzyskanych informacji wynika, że żaden z podmiotów nie posiada środków finansowych na ten cel. W toku realizacji programu zakłada się pozyskiwanie środków finansowych na jego kontynuowanie z budżetu gminy oraz ze źródeł zewnętrznych, w tym z opracowanych projektów w ramach programów UE”.

Warto dodać, że nadzór nad realizacją zadań związanych z przygotowywaniem i wykonywaniem programów przez samorząd gminny, powiatowy i województwa ustawodawca powierza wojewodzie. Do nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej. Organizację i tryb jego przeprowadzania określa obecnie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 3.06.2011 r. w sprawie nadzoru i kontroli nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie[56]. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, w ramach nadzoru nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie wojewoda monitoruje, wspomaga i kontroluje ich wykonywanie.

@page_break@

3. Podsumowanie

Współczesny model przeciwdziałania przemocy w rodzinie zakłada nie tylko represję karną, ale również uwzględnia szerokie możliwości wsparcia ofiary oraz terapię sprawcy. Do zwiększenia skuteczności działań w tym zakresie mogą przyczyniać się programy kształtowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Zadania polegające na przygotowaniu i realizacji programów dotyczących przeciwdziałania przemocy w rodzinie nie odbiegają od ogólnego charakteru zadań organów gminy, powiatu i samorządu województwa wynikającego z ustaw samorządowych. Programy te są aktami polityki administracyjnej realizowanej w zakresie zapobiegania przemocy domowej. Posiadają walor aktów prawa wewnętrznego, choć ich postanowienia mogą pośrednio oddziaływać na sytuację mieszkańców, zwłaszcza osób dotkniętych przemocą w rodzinie oraz sprawców tej przemocy.

Programy służące przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, choć są elementem polityki społecznej, powinny być tworzone niezależnie od innych programów w tej dziedzinie, zwłaszcza odrębnie od programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz strategii rozwiązywania problemów społecznych. Większą efektywność programów zapewni także przyjęcie dla nich względnie krótkiego okresu obowiązywania. Treść programów powinna każdorazowo wynikać ze specyfiki zjawiska przemocy domowej na obszarze gminy, powiatu i województwa, ze szczególnym uwzględnieniem celów, zadań, metod oraz środków ich realizacji i wskazaniem konkretnych podmiotów, które mają te zadania wykonywać. Aktualny pozostaje natomiast problem możliwości zrealizowania postanowień zawartych w programach, głównie ze względu na wysokie koszty tego rodzaju zadań.

Przydatne materiały:
Ustawa z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.)
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493)

Przypisy:
[1] Zob. T. Kuta, Prawo administracyjne i nauka administracji. Nauka administracji i znaczenie w niej planowania, w: Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesięciolecia urodzin Profesora Zbigniewa Leońskiego, Poznań 1999, s. 180–182.
[2] M. Szydło, Planowanie indykatywne jako funkcja państwa wobec gospodarki, w: B. Popowska (red.), Funkcje współczesnej administracji gospodarczej. Księga dedykowana Profesor Teresie Rabskiej, Poznań 2006, s. 146.
[3] Zob. H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne. Allgemeines Verwaltungsrecht, Wrocław 2003, s. 221.
[4] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 123.
[5] Ustawa z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej: u.p.p.r.
[6] Ustawa z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: u.p.s.
[7] Ustawa z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), dalej: u.w.t.
[8] Wyrok WSA w Warszawie z 7.02.2007 r. (IV SA/Wa 241/06), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[9] M. Płatek, Prawnoporównawcze aspekty projektu ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, „Studia Iuridica” 2005/44, s. 328–329. Zob. również M. Budyn Kulik, Zabójstwo tyrana domowego. Studium prawnokarne i wiktymologiczne, Lublin 2005, s. 40–44; E. Bieńkowska, Przemoc w rodzinie, „Jurysta” 1996/4, s. 3; R. Włodarczyk, Przemoc w rodzinie – skala zjawiska, „Polityka Społeczna” 1997/8, s. 31.
[10] R. Dobrzyńska, Przemoc w rodzinie, „Wspólnota” 2010/40, s. 10–11.
[11] R. Dobrzyńska, Przemoc…, s. 11.
[12] Ustawa z 10.06.2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 842).
[13] Zob. I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007, s. 218; S. Spurek, Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Praktyczny komentarz, Warszawa 2011, s. 93.
[14] B. Gawroński, Programy przeciwdziałania przemocy w rodzinie, „Wspólnota” 2010/37, s. 15.
[15] Zob. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 75 i 76.
[16] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej: u.s.w.
[17] W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, War-szawa 2010, s. 146.
[18] Zob. B. Starczewski, Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie po nowelizacji, http://samorzad.lex.pl.
[19] Zob. H. Kołakowska Przełomiec, Przemoc w rodzinie, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1985/1, s. 139; E. Bieńkowska, Rada Europy o przemocy w rodzinie, „Gazeta Sądowa” 1996/18, s. 18; L. Tomaszewska, Zwalczanie przemocy w rodzinie, „Prokuratura i Prawo” 2000/2, s. 77; H. Bzdak, Przemoc w rodzinie. Przyczyny. Ochrona prawna przed skutkami, „Gazeta Sądowa” 2002/2, s. 31; „przełomowy” wyrok ETPCz z 9.06.2009 r. w sprawie Opuz v. Turkey (skarga nr 33401/02), www.echr.coe.int; S. Spurek, Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie przemocy w rodzinie, „Palestra” 2010/7–8, s. 205 i 206. [20] Wyrok SO we Wrocławiu z 25.10.2004 r. (XIII RC 2865/03), niepubl. Zob. J. Podlewska, Gwałt usankcjonowany, „Prawo i Płeć” 2005/6, s. 54–55; J. Podlewska, Sanctioned Rape, „Law & Gender” 2009/12, s. 76–78; www.ckp.org.pl; S. Spurek, Ustawa o przeciwdziałaniu…, s. 48.
[21] I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 216.
[22] K. Wlaźlak, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 39/06, LEX/el. 2010.
[23] Zob. R. Sawuła, Administracyjnoprawne środki ograniczenia dostępności do alkoholu. Uwagi na tle nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, „Samorząd Terytorialny” 1997/3, s. 50; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2004, s. 78; I. Skrzydło Niżnik w: I. Skrzydło Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz. Doktryna. Orzecznictwo, Kraków 2002, s. 73 i 74; Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska Dębska, E. Olejniczak Szałowska, M. Stahl, Plany, strategie, programy i inne zbliżone formy prawne działania administracji, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 165–
–166; wyrok NSA w Krakowie z 28.05.1996 r. (SA/Kr 2884/95), niepubl.; wyrok NSA z 23.06.2003 r. (II SA/Po 502/03), LEX nr 166967; decyzja SKO z 15.03.1999 r. (SKO 406/19/99), OwSS 1999/2, poz. 43; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z 12.04.2002 r. (PN.II.0911/63/02), OwSS 2003/1, poz. 16; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z 16.09.2003 r. (PN.II.0911/134/03), OwSS 2004/2, poz. 42.
[24] Ustawa z 2.04.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
[25] Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z 17.01.2008 r. (NK.I 0911/13/08), LEX nr 352481. [26] Zob. K. Wlaźlak, Charakter prawny aktów planowania i ich rola w realizacji zadań administracji publicznej, „Przegląd Prawa Publicznego” 2009/6, s. 22–24.
[27] Wyrok WSA w Białymstoku z 2.02.2006 r. (II SA/Bk 681/05), LEX nr 194648.
[28] Ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
[29] Wyrok NSA z 18.07.2006 r. (I OSK 669/06), LEX nr 275445.
[30] Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2006, s. 52; Z. Leoński, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego, w: S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, Poznań 2008, s. 151.
[31] Zob. wyrok WSA w Olsztynie z 19.10.2010 r. (II SA/Ol 665/10), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[32] Uchwała Rady Ministrów nr 162/2006 z 25.09.2006 r. (RM 111 132 06); zob. S. Spurek, Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, „Jurysta” 2006/11, s. 12–13; S. Spurek, Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, „Przegląd Więziennictwa Polskiego” 2007/54, s. 176; S. Spurek, Ustawa o przeciwdziałaniu…, s. 136.
[33] S. Spurek, Ustawa o przeciwdziałaniu…, s. 92.
[34] Ustawa z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów praw-nych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95).
[35] I. Skrzydło Niżnik, Normy ustrojowo organizacyjne samorządu terytorialnego, w: S. Dolata (red.), Problemy prawne w działalności samorządu terytorialnego, Opole 2002, s. 115.
[36] R. Stasikowski, O istocie funkcji planistycznej administracji publicznej, „Przegląd Prawa Publicznego” 2009/5, s. 31.
[37] M. Szydło, Planowanie indykatywne…, s. 152–153.
[38] K. Krukowski, Funkcjonalne (operacyjne) programy rozwoju, w: W. Kosiedowski (red.), Sa-morząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, Toruń 2005, s. 113.
[39] K. Krukowski, Funkcjonalne…, s. 112–113.
[40] Np. załącznik do uchwały nr XCIX/1824/10 Rady Miejskiej w Łodzi z 27.10.2010 r. – Gminny Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na rok 2011; uchwała nr III/15/10 Rady Gminy Banie z 29.12.2010 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie na 2011 r.; uchwała nr XLIV/280/2010 Rady Powiatu Międzychodzkiego z 10.11.2010 r. w sprawie przyjęcia Powiatowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie w roku 2011.
[41] Np. uchwała nr III/16/2010 Rady Gminy Trzebiechów z 22.12.2010 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na terenie Gminy Trzebiechów na lata 2011–2013; uchwała nr LXVI/362/2010 Rady Miejskiej w Bukownie z 28.09.2010 r. w sprawie przyjęcia Programu Przeciwdziałania Przemocy i Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie w Mieście Bukowno na lata 2010–2016; załącznik do uchwały nr LIII/1021/10 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 9.11.2010 r. – Wojewódzki Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na lata 2010–2013.
[42] Np. załącznik do uchwały nr XLIV/424/09 Rady Miasta Zduńska Wola z 21.12.2009 r. – Miej-ski Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na lata 2010–
–2020; uchwała nr V/30/11 Rady Miasta Przeworska z 27.01.2011 r. w sprawie przyjęcia Miej-skiego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na lata 2011–2022.
[43] S. Spurek, Ustawa o przeciwdziałaniu…, s. 92.
[44] S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 315.
[45] Takie stanowisko zostało wyrażone w odniesieniu do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody z 23.03.2009 r. (PrO I 0911/115/09), LEX nr 527772.
[46] B. Gruszczyńska, Przemoc wobec kobiet w Polsce. Aspekty prawnokryminologiczne, War-szawa 2007, s. 24.
[47] B. Gruszczyńska, Przemoc…, s. 29.
[48] M. Budyn Kulik, Zabójstwo tyrana…, s. 62.
[49] R. Dobrzyńska, Przemoc w rodzinie…, s. 11.
[50] S. Nitecki, Prawo do pomocy…, s. 315.
[51] T. Kuta, Prawo administracyjne…, s. 182.
[52] S. Spurek, Ustawa o przeciwdziałaniu…, s. 94.
[53] Biuro Analiz Sejmowych, Informacja z dnia 9 kwietnia 2009 r. dotycząca skutków finansowych rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (druk 1698), www.bas.sejm.gov.pl.
[54] Zob. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Program Osłonowy „Wspieranie jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie”, Warszawa 2011, www.mpips.gov.pl.; ustawa budżetowa na rok 2011 z 20.01.2011 r. (Dz. U. Nr 29, poz. 150).
[55] Uchwała nr XVI/211/08 Rady Miasta Sopotu z 27.06.2008 r., www.mopssopot.pl.
[56] Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 3.06.2011 r. w sprawie nadzoru i kontroli nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 126, poz. 718).

Programy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie