Przede wszystkim, gmina ma obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z realizacją zadań łączących się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców. Może to dotyczyć utrzymywania infrastruktury, prowadzenia szpitali czy przedsiębiorstw ruchu kolejowego, w zależności od lokalnych warunków.

Definicje zadań użyteczności publicznej

Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm. - zwanej w dalszej części artykułu ustawą o samorządzie gminnym), gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą prowadzić działalność gospodarczą, wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie – ustawie z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236 - zwanej w dalszej części artykułu ustawą o gospodarce komunalnej).

Zadaniami użyteczności publicznej, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, są zadania własne gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ustawa o gospodarce komunalnej zawiera definicję gospodarki komunalnej, która powoduje wątpliwości natury interpretacyjnej co do faktycznej konstrukcji prawnej zadań użyteczności publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 wspomnianej ustawy, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Użyte sformułowanie wskazuje bądź na zbyteczną tautologię, bądź też, na rodzące znaczniej poważniejsze konsekwencje, uszczegółowienie definicji, zawartej w ustawie o samorządzie gminnym. Przyjęcie drugiego z opisanych wyżej stanowisk oznaczałoby uznanie, że wśród zadań o charakterze użyteczności publicznej występują również i takie, których celem nie jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Trudności również przydaje fakt, że ustawa o gospodarce komunalnej weszła w życie później, niż ustawa o samorządzie gminnym. W tej sytuacji niewystarczająca okazuje się zarówno wykładnia językowo-logiczna, jak również reguła lex posteriori derogat legi priori. W mojej ocenie zadowalające efekty przynosi dopiero sięgnięcie do wykładni celowościowej, która nakazuje przyjęcie, że ustawodawca nie zamierzał wprowadzać dwóch, niezależnych definicji zadań użyteczności publicznej, a co za tym idzie, definicja ujęta w ustawie o gospodarce komunalnej ma charakter nadmiernej tautologii.

W sferze użyteczności publicznej gmina może prowadzić działalność gospodarczą w jednej z następujących form: samorządowych zakładów budżetowych lub enumeratywnie wyliczonych spółek prawa handlowego (spółek akcyjnych, spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, jak również, na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, spółek komandytowych i komandytowo-akcyjnych). Dodatkowo, zgodnie z art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, gmina może, w drodze umowy, powierzyć wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, przy czym w przypadku, jeśli do wykonywania powierzonych zadań jest zezwolenie, gmina może zawrzeć umowę wyłącznie z takim podmiotem, który posiada wymagane prawem zezwolenie.

Formy prowadzenia działalności gospodarczej

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie w formie spółek prawa handlowego, zgodnie z zakazem, ustanowionym w art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej. Mogą to być dowolne spółki handlowe, inaczej, niż w przypadku działalności w sferze użyteczności publicznej, gdzie występuje ograniczenie do spółek kapitałowych, komandytowych i komandytowo-akcyjnych, niemniej spośród spółek przewidzianych w Kodeksie spółek handlowych w praktyce nie będą występowały spółki partnerskie, których rolą jest wykonywanie tzw. wolnych zawodów.

Działalność gospodarcza gminy poza sferą użyteczności publicznej podlega również ograniczeniom przedmiotowym. Zgodnie z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do takich spółek wyłącznie, jeśli spełniony zostanie jeden z poniższych warunków:

  1. istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym;
  2. występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.
  3. zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.

Celem powyższych ograniczeń jest ochrona konkurencji oraz podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą bez udziału i wsparcia gminy w tym samym obszarze rynku. Wsparcie to może przybrać dowolną formę – od ulg i zwolnień podatkowych aż do wniesienia nieruchomości aportem do spółki, ale jego efektem zawsze będzie ograniczenie kosztów prowadzenia działalności i tym samym zwiększenie konkurencyjności spółek z udziałem gmin w stosunku do innych podmiotów. W ocenie ustawodawcy taka sytuacja jest dopuszczalna jedynie wyjątkowo, gdy prowadzenie działalności gospodarczej przez gminę jest środkiem zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej, ograniczenia zjawiska bezrobocia lub uniknięcia poważnej straty majątkowej w mieniu komunalnym.

Powyższe warunki nie muszą być spełnione, zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, w zakresie posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.

Analiza praktyki stosowania powyższych wyłączeń przekracza ramy tego artykułu, wskazać jedynie należy, że użyte przez ustawodawcę pojęcie „spółka ważna dla rozwoju gminy” ma charakter nieostry i może powodować trudności interpretacyjne, a także prowadzić do nadużywania omówionego wyłączenia.

Jak wynika z powyższego, ustawodawca umożliwił prowadzenie gminie działalności gospodarczej w formie samorządowych zakładów budżetowych, spółek handlowych bądź też poprzez zawarcie umów, na podstawie których wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej zostanie powierzone osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. W tym ostatnim zakresie mieścić się będą umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Podkreślić jednocześnie należy, że ustawodawca bezsprzecznie preferuje gminę w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej. Powiat, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm.), w ogóle nie może prowadzić działalności gospodarczej, wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej, natomiast województwo, zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596, z późn. zm.), poza sferą użyteczności publicznej może tworzyć tylko spółki kapitałowe i to wyłącznie wówczas, gdy ich działalność służy rozwojowi województwa oraz polega na wykonywaniu działań promocyjnych, edukacyjnych, wydawniczych, oraz w zakresie telekomunikacji.