Instytucja referendum lokalnego stanowi formę demokracji bezpośredniej. Jest obecna na wszystkich poziomach samorządu terytorialnego, począwszy od gminy, przez powiat, aż do szczebla województwa. Zgodnie z ustawową definicją – pozwala mieszkańcom jako członkom wspólnoty samorządowej wyrazić swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej pod głosowanie. Referendum w odróżnieniu od konsultacji społecznych, nie polega jednak wyłącznie na wyrażeniu przez głosujących opinii, ale na jednoczesnym podjęciu przez nich decyzji, która jest wiążąca dla organów samorządowych. Z technicznego punktu widzenia udział w referendum polega na udzieleniu na karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie (pytania) albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. W trakcie jednego głosowania można zapytać mieszkańców o różne sprawy – przy czym każda ze spraw powinna być przedmiotem odrębnego pytania.

Regulacja prawna dotycząca referendum lokalnego rozproszona jest w kilku aktach:

  • ustawie o referendum lokalnym (dalej jako u.s.r.) – gdzie określono zasady przeprowadzenia poszczególnych rodzajów referendum, prowadzenia kampanii referendalnej oraz finansowania referendum, jak również tryb przeprowadzania oraz ustalania i ogłaszania wyników referendum;
  • ustawie o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.) – w której uregulowano kwestię referendum w sprawie utworzenia, połączenia i podziału gminy, jak również zniesienia oraz ustalenia granic gminy oraz referendum w sprawie samoopodatkowania mieszkańców;
  • ustawie Kodeks wyborczy – której przepisy, ze względu na podobieństwo sposobu przeprowadzenia referendum lokalnego do procedur wyborczych mają zastosowanie do referendum lokalnego  w zakresie nieuregulowanym;
  • ustawie o samorządzie powiatowym – w której wskazano na dopuszczalność odwołania rady powiatu przed upływem kadencji;
  • ustawie o samorządzie województwa – – w której wskazano na dopuszczalność odwołania sejmiku województwa przed upływem kadencji.

 

Referendum nie można przeprowadzić w sołectwie

Referendum lokalne może dotyczyć wyłącznie JST, przybierając tym samym formę referendum gminnego, powiatowego lub wojewódzkiego. Dlatego referendum w jednostkach pomocniczych gminy (np. osiedlach, dzielnicach, sołectwach), może być traktowane wyłącznie jako szczególna forma konsultacji społecznych, bez skutku wiążącego dla organów samorządowych. Referendum lokalne może dotyczyć przy tym wyłącznie jednej jednostki samorządowej – łączne głosowanie w kilku jednostkach, to w istocie odrębne głosowania w każdej z nich.

Inicjatywa referendalna po stronie mieszkańców

Z inicjatywą referendalną mogą wystąpić zarówno mieszkańcy danej JST (stanowiący co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy lub powiatu lub 5 proc. – województwa), jak i organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego – rada gminy, rada powiatu lub sejmik wojewódzki. Prawidłowo wykonana przez mieszkańców inicjatywa referendalna zobowiązuje radę lub sejmik do zarządzenia referendum, o które wnoszą obywatele. Organ zarządzający referendum nie dokonuje zatem oceny zasadności zaproponowanego przedmiotu głosowania pod względem merytorycznym. Rada gminy, rada powiatu lub sejmik wojewódzki mogą odmówić zarządzenia referendum wnioskowanego przez obywateli wyłącznie wówczas, gdy zachodzą braki formalne (przykładowo nie został spełniony warunek poparcia wniosku przez wymaganą liczbę mieszkańców) lub, jak wskazuje art. 17 ust. 1 u.r.l., przyjęcie wniosku mieszkańców mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z obowiązującym prawem.

 

Nie o wszystkim można rozstrzygać w drodze referendum

Przeprowadzenie referendum jest obowiązkowe w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców gminy na cele publiczne oraz odwołania przed końcem kadencji pochodzącego z wyborów powszechnych organu samorządowego (tj. radę gminy, radę powiatu, sejmik wojewódzki oraz organy wykonawcze gminy - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta). Obligatoryjność referendum oznacza, że jego przeprowadzenie stanowi niezbędny warunek skutecznego podjęcia decyzji w tych sprawach i nie można go zastąpić inną instytucją. W przypadku referendum fakultatywnego, droga ta stanowi jedynie alternatywę dla podjęcia danej decyzji przez organ samorządowy. Referendum fakultatywne ma charakter problemowy, a jego przedmiotem może być sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz inne istotne sprawy, dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l.) oraz utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy (art. 4c-4f u.s.g.).

Z powyższego wynika, że dla przedmiotu referendum nie ma znaczenia, czy są to zadania własne, kompetencje przekazane na mocy ustawy, czy zadania zlecone lub przekazane organom samorządowym. Przedmiot referendum powinien być zatem interpretowany szeroko, jako mieszczący się w zakresie zadań i kompetencji zarówno organów stanowiących, jak i wykonawczych JST. W drodze głosowania nie można jednak przyjmować aktów prawa miejscowego oraz rozstrzygać spraw dla których rozstrzygnięcia ustawodawca przewidział szczególną procedurę, jak np. kwestie wymagające indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Referendum lokalne może także dotyczyć kwestii stanowiących kompetencje organów administracji rządowej, ale mogą powstać problemy z wykonaniem decyzji wspólnoty. Dlatego poddanie pod referendum kwestii nie mieszczących się w kompetencjach organów samorządowych będzie miało wyłącznie opiniodawczy (konsultacyjny) charakter. Wyjątkowo, wynik referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy jest wiążący dla Rady Ministrów, która może go nie uwzględnić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 4d u.s.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych za niedopuszczalne uznaje się przeprowadzanie referendów w sprawach lokalizacji na terenie gminy inwestycji, które mieszkańcy uznają za niebezpieczne lub szkodliwe, np. lokalizacji kopalni, farm wiatrowych. Inaczej natomiast w sprawie przebiegu dróg krajowych przez terytorium danej gminy, którą sądy traktują jako kwestię istotną dla społeczności lokalnej i dopuszczają referendum w tej sprawie.

 

Udział w referendum nie jest obowiązkowy

W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Chodzi zatem o obywateli polskich, którzy ukończyli 18 lat, nie zostali ubezwłasnowolnieni, pozbawieni praw publicznych ani wyborczych. W referendum gminnym mogą dodatkowo wziąć udział cudzoziemcy, którzy są jednocześnie obywatelami UE. Pod warunkiem jednak stałego zamieszkiwania na terenie gminy prowadzącej rejestr wyborczy, ukończenia najpóźniej w dniu głosowania 18 lat, niepozbawienia prawa wyborczego zgodnie z unormowaniami obowiązującymi w ojczystym państwie, a także złożenia wniosku o wpisanie do rejestru wyborców (art. 6a u.s.g.).

 


Uchwała formalnie nadaje bieg wnioskowi referendalnemu

Uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum, która w swej treści powinna zawierać elementy wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 2 u.r.l. oraz ust. 3, lub odrzucenia wniosku podejmowana jest bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (sejmiku), w głosowaniu jawnym, nie później niż w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Referendum w sprawie odwołania organu samorządowego zarządzane jest natomiast w drodze postanowienia komisarza wyborczego. Uchwała ta podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w przypadku gminy również bezzwłocznemu rozplakatowaniu lub ogłoszeniu w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.

Uchwała rady (sejmiku) może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego lub zakwestionowana przez wojewodę, który w ramach swych kompetencji nadzorczych może stwierdzić jej nieważność. Z dniem podjęcia uchwały lub postanowienia komisarza wyborczego rozpoczyna się kampania referendalna prowadzona na zasadach określonych w rozdziale 6 u.r.l., która ulega zakończeniu 24 godziny przed dniem głosowania. Problematyczna jest możliwość kwestionowania uchwały o przeprowadzeniu referendum w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. tj. skargi na uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej przez innych uczestników procedury referendalnej, w tym wyborców.

 

Głosowanie i ogłoszenie wyników referendum

Referendum przeprowadza się w dzień wolny od pracy w terminie 50 dni od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowych lub w terminie 50 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Przeprowadzenie i ustalenie wyników referendum leży w kompetencji właściwych terytorialnie (wojewódzkich, powiatowych, gminnych) komisji do spraw referendum oraz obwodowych komisji do spraw referendum, powoływanych na zasadach określonych w rozdziale 8 u.r.l. W zależności od potrzeb dopuszczalne jest utworzenie odrębnych obwodów do głosowania np. w szpitalach, tworzonych na zasadach określonych w art. 12 k.w. Referendum jest wiążące, pod warunkiem osiągnięcia 30proc.  frekwencji wszystkich uprawnionych do głosowania. Referendum w sprawie odwołania organów samorządowych jest natomiast wiążące, gdy weźmie w nim udział co najmniej 3/5 uprawnionych, którzy uczestniczyli w wyborze tego organu.

Minimalna frekwencja w tych sprawach ustalana jest zawsze indywidualnie na potrzeby konkretnego głosowania. Wynik ważnego referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów. Wyjątek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne, którego wynik jest rozstrzygający, jeśli ten wybór poprzez co najmniej 2/3 głosujących obywateli.

Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod głosowanie, właściwy organ samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmuje czynności w celu jej realizacji. Właściwość organu będzie zatem zależała od przedmiotu głosowania, choć w większości przypadków organem zobowiązanym do podjęcia działań będzie organ stanowiący danej jednostki samorządowej