Utrzymanie czystości i porządku zostało zakwalifikowane do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zadania własne służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb członków wspólnoty samorządowej[1]. Katalog zadań własnych gminy ma charakter otwarty, przy czym ustawodawca określa, że ich zakres obejmuje w szczególności m.in. sprawy utrzymania czystości i porządku. Przepis art. 7 ust. 2 u.s.g. stanowi, że ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obligatoryjny. Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, sprawy związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach stanowią obowiązkowe zadania własne gminy[2].

Podstawowym narzędziem realizacji zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który stanowi akt prawa miejscowego. Regulamin ma zatem ma moc powszechnie obowiązującą w znaczeniu podmiotowym. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji stanowi bowiem, że akty prawa miejscowego stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły[3]. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Szczegółowy zakres upoważnienia do wydania regulaminu wynika z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca determinuje treść regulaminu stanowiąc, że ten akt prawa miejscowego określając zasady utrzymania czystości i porządku ustanawia:
1) wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące:

- prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ustawy (zob. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.),
- uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (zob. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.),
- mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi
(zob. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.);
2) rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g.) oraz liczby osób korzystających z tych pojemników (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g.);
3) częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (zob. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.);
4) inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (zob. art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.);
5) obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (zob. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.);
6) wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (zob. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.);
7) zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (zob. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.).
Treść regulaminu musi być spójna z ustaleniami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.c.p.g., na radzie gminy spoczywa obowiązek dostosowania treści regulaminu do wojewódzkiego planu w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. Ustawodawca sankcjonuje nieprzestrzeganie obowiązków określonych w regulaminie, stanowiąc w art. 10 ust. 2a u.c.p.g., że ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny.

Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie regulują szczegółowej procedury uchwałodawczej regulaminu, dlatego zastosowanie znajdują w tym przypadku ogólne zasady stanowienia aktów prawa miejscowego, przewidziane w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Jedyny szczególny wymóg procedury uchwałodawczej określony w u.c.p.g. dotyczy obowiązku zasięgnięcia opinii powiatowego inspektora sanitarnego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala regulamin po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Tym samym organ wykonawczy gminy jest zobligowany do przekazania inspektorowi projektu regulaminu do zaopiniowania[4]. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega obowiązkowemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[5].

Dowiedz się więcej z książki
	Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz rzetelna i aktualna wiedza darmowa wysyłka od 50 zł

@page_break@

Katalog spraw, które rada gminy określa w przepisach regulaminu utrzymania czystości i porządku ma charakter zamknięty[6]. Organ stanowiący gminy jest zobligowany przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co oznacza, że treść regulaminu musi uwzględniać wszystkie sprawy wymienione w tym przepisie. Jednocześnie rada gminy nie może przyjąć w regulaminie spraw niewynikających z zakresu upoważnienia ustawowego. Jedynie przepis art. 4 ust. 2a ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 lutego 2015 r., ustanawia fakultatywną możliwość wprowadzenia obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 417/08, że zakres przedmiotowy regulaminu nie może wykraczać poza treść przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie[7]. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy stanowi upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. W przeciwnym bowiem razie organ stanowiący gminy wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Tymczasem rada gminy powinna działać zgodnie z zasadą legalizmu, tj. na podstawie i w granicach prawa. W tym miejscu warto również przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., II SA/Wr 585/06, w którym podniesiono, że rada gminy musi ściśle przestrzegać wytycznych wynikających z treści upoważnienia ustawowego[8]. Akty prawa miejscowego stanowią bowiem akty wykonawcze względem ustawy. Jeżeli zatem organ stanowiący gminy wykracza poza zakres upoważnienia, to narusza tym samym zasadę materialnego i formalnego związku pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą. Należy zwrócić uwagę, że konstruując upoważnienie ustawowego do wydania regulaminu, ustawodawca nie posługuje się zwrotem „w szczególności” czy „może określić”, który wskazywałby na przykładowe wyliczenie elementów treściowych regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy posługuje się stanowczym sformułowaniem „regulamin określa”, co determinuje obowiązek uwzględnienia przez radę gminy wszystkich elementów wynikających z upoważnienia ustawowego.

Na podstawie analizy rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, można sformułować katalog typowych naruszeń upoważnienia ustawowego do wydawania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Przykładowy wykaz wadliwości prawnych regulaminu można zakwalifikować do trzech grup:
1) wady związane z zakresem podmiotowym regulaminu;
2) wady związane z zakresem przedmiotowym regulaminu;
3) wady związane ze sposobem zredagowania regulaminu.

Przepisy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą nakładać na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, nieprzewidzianych w art. 4 ust. 2 ustawy. Przykładowo Wojewoda Warmińsko-Mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2013 r. wskazał, że rada gminy nie ma podstawy prawnej do określenia w regulaminie zakazów dotyczących m.in. zagęszczania odpadów komunalnych, wrzucania substancji palnych, żrących, toksycznych, gorącego popiołu oraz wlewania substancji ciekłych, umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów zmieszanych odpadów komunalnych. Poza tym organ nadzoru zwrócił uwagę, że radzie gminy przysługuje kompetencja wyłącznie do określenia w regulaminie warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, nie zaś formułowania wymagań w tym zakresie w odniesieniu do całej nieruchomości[9].

W odniesieniu do zakresu podmiotowego regulaminu można również wskazać, że regulamin nie może nakładać obowiązków na osoby przebywające czasowo na terenie danej nieruchomości, które nie są jej właścicielami, ponieważ takie podmioty nie zostały ujęte w ramach jednej z form władania nieruchomością wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy[10]. Brak jest również podstaw prawnych do nakładania na właścicieli zwierząt domowych obowiązku niezakłócania ciszy nocnej przez te zwierzęta oraz ustalania jakichkolwiek obowiązków i przepisów w zakresie wyłapywania bezpańskich psów, gdyż takie kwestie powinny zostać uregulowane w innej uchwale, podejmowanej na podstawie właściwego przepisu ustawowego w zakresie programu ochrony zwierząt[11].

Ponadto ustawodawca ściśle określa zakres przedmiotowy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ w tym przypadku przepisy prawa miejscowego ingerują w sferę praw i wolności obywateli. Za przekroczenie delegacji ustawowej należy więc uznać zamieszczenie w regulaminie przepisów nakazujących reagowanie w przypadku zakłócania spokoju, porządku publicznego, ciszy nocnej przez szczekanie lub hałasowanie psa, szczepienia psa przeciwko wściekliźnie, na zasadach określonych w art. 56 ustawy z 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także zakaz wyprowadzania psów na teren placów zabaw, na teren kąpielisk oraz na odpowiednio oznakowane zieleńce[12]. Organ stanowiący gminy nie może również w sposób nieograniczony nakładać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy, ani zbyt szeroko określać powinności właścicieli nieruchomości w zakresie pielęgnacji szaty roślinnej, ponieważ uprzątanie zanieczyszczeń ustawodawca ograniczył do części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do utrzymania terenu całej nieruchomości w należytym stanie technicznym i estetycznym w szczególności poprzez koszenie traw i chwastów[13].

Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku powinna być jasna i niebudząca wątpliwości. Przykładowo w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 kwietnia 2015 r. wskazano, że przepisy określające obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, muszą być precyzyjnie sformułowane. Nie spełnia takiego wymogu uregulowanie dopuszczające zwolnienie psa ze smyczy z założonym kagańcem, jedynie „w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi” i wyłącznie w sytuacji umożliwiającej posiadaczowi psa kontrolę jego zachowania. W ocenie organu nadzoru taka regulacja obowiązków narusza prawo ze względu na użycie nieostrego pojęcia dotyczącego miejsca dozwolonego zwalniania psów ze smyczy. Taka regulacja uniemożliwia bowiem obiektywne ustalenie miejsc kwalifikowanych do kategorii „mało uczęszczanych”. Nie sposób bowiem jednoznacznie stwierdzić, w których przypadkach dane miejsce uznać można za takie, które jest mało uczęszczane przez ludzi[14]. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach nie może także powtarzać treści przepisów ustawowych, w szczególności bowiem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do tworzenia w regulaminie postanowień ogólnych bądź tzw. słowniczka pojęć uregulowanych przepisami rangi ustawowej[15].

W uchwale rady gminy w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w tym przepisie uznawany jest za istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy[16].

Zarówno nieuwzględnienie wszystkich elementów regulaminu określonych w art. 4 ust. 2 ustawy, jak również przekroczenie jest kwalifikowane do istotnych naruszenia prawa, które determinuje nieważność uchwały w sprawie regulaminu z mocy samego prawa.

Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 1 u.s.g., uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały – w całości lub w części – orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały przez wójta.

Dowiedz się więcej z książki
	Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz rzetelna i aktualna wiedza darmowa wysyłka od 50 zł

Przypisy:
[1] Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej również jako u.s.g.
[2] Tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 250, dalej również jako u.c.p.g.
[3] Dz. U. Nr 78, poz. 483.
[4] Zob. W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, wyd. V, WK 2016.
[5] Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 296.
[6] Zob. przykładowo rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 26 października
2012 roku, znak: NK-II.4131.211.2012.DM.
[7] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej również jako: CBOSA.
[8] Tamże.
[9] PN.4131.327.2013.
[10] Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 26 października 2012 roku, znak: NK-I.4131.44.2013TDom.
[11] Tamże.
[12] Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 10 października 2012 roku, WN-II.4131.1.29.2012.
[13] Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 października 2012 roku, znak: P.II.4131.2.107.2012.
[14] Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 kwietnia 2015 r., nr NK-N.4131.132.2.2015.AB.
[15] Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 stycznia 2013 roku, znak: NPII.4131. 1.56 6.2012.
[16] Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 listopada 2012 roku, znak: NPII.4131.1.566.2012.