Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
Piotr Pomorski poddaje analizie i ocenie prawne uwarunkowania polityki podatkowej, opisuje kryteria celowości i efektywności, ujmując je w ramach generalnych założeń polityki państwa oraz Unii Europejskiej w przedmiocie rolnictwa i wsi. Prawnofinansowa analiza daje podstawy do przedstawienia tezy, że dwa istniejące podsystemy podatkowe – system opodatkowania rolnictwa i rolników w Polsce – są anachroniczne, niedopasowane do tendencji ogólnoeuropejskich i nieodzwierciedlające ogromnych przemian, jakie wystąpiły w polskiej wsi po 1989 r.
Utrzymywanie takiej sytuacji – jak zaznacza autor – nie jest korzystne dla pozostałych ogniw systemu finansowego, zwłaszcza dla jednostek samorządu terytorialnego, które z różnych powodów uzyskują przysporzenia z lokalnych danin w o wiele mniejszej wysokości niż samorządy za granicą.[1]
Efektywność polityki podatkowej na szczeblu lokalnym jest uwarunkowana wieloma czynnikami endo- i egzogenicznymi. W głównej jednak mierze o skuteczności zarządzania środkami publicznymi decyduje to, czy jednostki samorządu terytorialnego będą w stanie zbudować trwałą i stabilną bazę dochodową, zwłaszcza dochodów własnych, co do których mają prawo wymiaru, poboru, egzekucji i administrowania. W przeciwnym wypadku rozważania na temat jakości zarządzania finansami lokalnymi będą iluzoryczne; trzeba pozyskiwać regularne dochody budżetowe, aby potem móc kształtować optymalne metody i praktykę zarządzania środkami publicznymi. Mając powyższe na uwadze, należy zadać pytanie o realny zakres samowystarczalności dochodowej gmin. W tym celu warto zbadać skalę i strukturę dochodów samorządowych.
Analiza danych nie nasuwa optymistycznych wniosków. Wyraźnie widoczna jest tendencja wzrostowa, gdy chodzi o pomoc finansową przekazywaną budżetom samorządowym tytułem dotacji oraz subwencji. Podkreślając, że pomoc ta jest konstytucyjnie zagwarantowana, trzeba stwierdzić, iż taki stan rzeczy prowadzi do wypaczenia idei samodzielności i niezależności finansowej samorządu terytorialnego. Wzrost dochodów zasilających idzie w parze ze spadkiem udziału dochodów własnych, w których szczególną rolę powinny odgrywać podatki samorządowe. Czy tak istotnie się dzieje?
Pomijając pozbawione dochodów podatkowych powiaty i województwa, należy stwierdzić, że budżety gminne nie bazują na podatkach lokalnych. Nie dotyczy to jedynie podatku od nieruchomości, który zwłaszcza w miastach na prawach powiatu przynosi istotne wpływy fiskalne. Jednak już podatek rolny, a w jakiejś mierze też podatek leśny, od lat kojarzone z rolnictwem wiejskim, stanowią wręcz minimalne udziały w budżecie przeciętnej gminy.
W związku z powyższym uzasadnione jest postawienie pierwszej tezy, że polityka podatkowa względem rolnictwa nie spełnia swego podstawowego celu – fiskalnego. W efekcie baza podatkowa gmin utrzymuje się na dość wątłych podstawach i nie zmienia tego fakt, że wskazane wyżej podatki oparte są na statycznym modelu opodatkowania. Natomiast widoczny niewielki przyrost dochodów uzyskanych z podatku rolnego należy skojarzyć w większym stopniu ze wzrostem stawek podatkowych, determinowanych rosnącą od kilku lat ceną skupu żyta, aniżeli z efektami polityki podatkowej.
Wychodząc z założenia, że źródłem dobrego prawa podatkowego jest racjonalna polityka podatkowa, nie wolno zapomnieć, iż cele tejże polityki i będące jej efektem normy prawne nie powinny sprowadzać się wyłącznie do wymiaru fiskalnego. Istnieje przecież cała gama podatkowych instrumentów stymulacyjnych i interwencyjnych oraz takich mechanizmów, które mogą zmniejszać ciężar podatkowy ze względów społecznych[2]. Tymczasem dokonując analizy polskiego ustawodawstwa w zakresie opodatkowania rolnictwa, trudno jest doszukać się skutecznych rozwiązań odwołujących się do tych idei. Traktując o podatku rolnym, godzi się podkreślić fakt uchwalenia ustawy źródłowej w 1984 r., co budzi wątpliwości względem jej aktualności, tym bardziej że proponowany przez nią model opodatkowania rolnictwa był podporządkowany innym realiom społecznym i ekonomicznym. W treści ustawy o podatku rolnym można odnaleźć pewne elementy polityki podatkowej, zwłaszcza ideę dywersyfikacji ciężaru podatkowego pod kątem zamożności gospodarstwa rolnego. Z koncepcją tą nie sposób polemizować, wszak zdolność płatnicza jest głównym regulatorem stopnia obciążeń fiskalnych[3], jednak krytyce należy poddać mechanizm, za pomocą którego te idee wcielono w życie, gdyż w mej ocenie nie wytrzymały one próby czasu. Zamiast skupić się na efektywności ekonomicznej indywidualnego gospodarstwa rolnego, przyjęto konwencjonalne ramy opodatkowania w postaci umownych hektarów przeliczeniowych (bazujących na takich kryteriach, jak podział kraju na klimatyczno-infrastrukturalne okręgi podatkowe), tym samym akcentując ogólny, by nie powiedzieć ogólnikowy, charakter opodatkowania. A przecież jednym ze standardów współczesnego systemu podatkowego jest tworzenie norm prawnych w sposób jak najlepiej odzwierciedlający subiektywny ciężar podatkowy w kontekście zdolności płatniczej podatnika. Jeśli dodać do tego przesłankę o podmiotowości podatkowej w podatku rolnym, uniezależniającej powstanie obowiązku podatkowego od faktu rzeczywistego prowadzenia działalności rolnej, otrzymamy niewspółczesny, wręcz anachroniczny model opodatkowania podatkiem rolnym. W tym kontekście należy rozważyć kolejną tezę o potrzebie likwidacji podatku rolnego w jego dotychczasowym kształcie.
Uważam, że nie stanowiłoby problemu włączenie zakresu opodatkowania podatkiem rolnym w ramy podatku od nieruchomości, tym bardziej że w obecnym stanie prawnym te dwa podatki więcej łączy niż dzieli (m.in. niemal identyczny zakres podmiotowy, zasady wymiaru i poboru podatku). Myśląc perspektywicznie, należałoby jednocześnie ustalić kwestię prawnych relacji między działalnością rolniczą a działalnością gospodarczą. W polskim systemie podatkowym można zaobserwować wyraźną linię demarkacyjną między tymi pojęciami, rzutującą na zakres opodatkowania podatkami nie tylko majątkowymi, lecz także dochodowymi (problem działów specjalnych produkcji rolnej). Tymczasem w państwach zachodnioeuropejskich widoczna jest tendencja do spajania działalności rolniczej z klasycznie pojmowaną działalnością gospodarczą, czego wyrazem jest rozszerzanie zakresu przedmiotowego i podmiotowego tamtejszych podatków dochodowych. W tym ujęciu produkcję, przetwórstwo, hodowlę traktuje się jako specyficzne odmiany przedsiębiorczości, ze wszystkimi konsekwencjami podatkowymi. Nie ukrywam, że również jestem zwolennikiem tej koncepcji, z oczywistym zastrzeżeniem trudnych do zuniformizowania rozwiązań prawnych w sytuacji dużego zróżnicowania strukturalnego polskich gospodarstw rolnych.
Do kanonów realnej polityki podatkowej należą niewątpliwie jej punktowość i adekwatność. Pierwsze z tych kryteriów dotyczy dokładnej weryfikacji cech grupy społecznej, zawodowej czy też innych desygnatów podmiotowych, które to grupy będą adresatami projektowanych norm podatkowych. Bez wątpienia inne zasady i mechanizmy powinny być użyte względem konstruowania zasad opodatkowania rolników, korporacji, instytucji publicznych czy spółdzielni działających w sektorze rolnym. Adekwatność polityki nakazuje planowanie jej z uwzględnieniem realiów ekonomicznych i socjologicznych dotyczących nie tylko grup docelowych, lecz także miejsca i czasu obowiązywania norm prawnych. Inaczej mówiąc, polityka podatkowa nie może być nigdy projektowana w oderwaniu od specyfiki obszaru, na który ma oddziaływać. Zgadzam się z poglądem, że system podatkowy tworzy się na miarę konkretnego społeczeństwa, z koniecznością odzwierciedlenia wielu przesłanek pozaprawnych zarówno w procesie tworzenia specyficznych norm prawnych, jak i w późniejszej ocenie efektywności ich oddziaływania[4].
Jak w powyższym kontekście należy widzieć politykę podatkową względem rolnictwa? Wydaje się, że w dużej mierze konserwuje ona system podatkowy sprzed ćwierćwiecza. Dwa istniejące podsystemy podatkowe, czyli przychodowo-dochodowy system opodatkowania rolnictwa i majątkowy system opodatkowania rolników, nie tylko nie współgrają z tendencjami ogólnoeuropejskimi, lecz także nie odzwierciedlają ogromnych przemian, jakie zaszły na polskiej wsi po 1989 r. Obecnie nie tylko nie wszystkie grunty rolne są zaangażowane w proces produkcji rolnej, lecz nie istnieje także żadna dominująca forma jej prowadzenia; wyróżnić można co najmniej kilka z nich, jak: gospodarstwa rodzinne, wielkopowierzchniowe gospodarstwa indywidualne czy szybko rozwijający się sektor rolnictwa osób prawnych[5].
Ponadto obserwowany jest proces zmniejszania się zasobów ziemi rolnej w gospodarstwach rolnych; w latach 2004–2010 powierzchnia użytków rolnych w polskich gospodarstwach zmniejszyła się o 1,4 mln ha, co stanowi ok. 8% użytków ogółem[6]. Co więcej, proces dezagraryzacji – odejścia od dominującej roli rolnictwa na obszarach wiejskich – kształtuje niebezpieczeństwo marginalizacji tego sektora[7]. Obszary wiejskie pełnią obecnie wiele funkcji pozarolniczych – produkcyjnych i usługowych[8].
Czy normy prawno-podatkowe oraz założenia polityki fiskalnej zostały w tym kontekście poddane rewizji? Odpowiedź jest negatywna. Skoro tak, to należy zastanowić się nad warunkami i mechanizmami jej zmiany. Jak się wydaje, klimat dla tych zmian jest zróżnicowany. Silne od lat lobby antyreformatorskie, obecne zarówno na szczeblu centralnym (Sejm), jak i lokalnym (rady gmin, rady powiatów i samorządowe organy wykonawcze), wielokrotnie torpedowało pomysły zmian w sferze opodatkowania rolnictwa. Z drugiej strony jednak nie sposób zauważyć pozytywów w postaci zwiększonej świadomości prawnej rolników i nie tylko nie chodzi tu tylko o znajomość zasad uzyskiwania unijnych środków pomocowych z funduszy unijnych. Przykład wprowadzenia podatku od towarów i usług w rolnictwie, którego początki nie napawały optymizmem, wskazuje, że dobre rozwiązania prawne, zwłaszcza te o charakterze preferencyjnym, przyjmują się bardzo szybko. Nie jest też prawdą, że rolnicy, zwłaszcza młodzi, ukierunkowani silniej niż przed kilkunastoma laty na wdrożenie efektywnej i konkurencyjnej produkcji i hodowli rolnej, nie są zainteresowani zmianami w prawie podatkowym. Uważam, że obecnie, 10 lat po wejściu Polski do Unii Europejskiej, mamy najlepszą możliwość dokonania głębokich i przemyślanych zmian w opodatkowaniu rolnictwa w Polsce.
Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
@page_break@
Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
Powyższe plany należy widzieć jednak w szerokim kontekście trudnych uwarunkowań prowadzenia polityki podatkowej zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Na przestrzeni ostatnich 20–25 lat polska polityka względem rolnictwa była obliczona na zachowanie stanu dotychczasowego, niezależnie od zmienności ekip rządzących, za to zależnie od interesów wyborczych. Trudno w tym kontekście bronić argumentu o racjonalnym prawodawcy, który ma tworzyć spójne prawo. Czy należałoby rzeczywiście pozostawić rolnictwo biegowi spraw, nie wykorzystując szans na poprawę sytuacji finansowej samorządów przez prowadzenie skuteczniejszej polityki podatkowej? Czy nie sposób dostrzec, jak bardzo rozwarstwiona produkcyjnie jest kategoria rolników, co skutkuje dużą dywersyfikacją ich dochodów?
Są to istotne pytania w kontekście celów polityki podatkowej, którymi są – in extenso – alimentacja budżetów wysokimi wpływami fiskalnymi oraz stymulowanie rozwoju obszarów wiejskich, zwłaszcza pod względem przedsiębiorczości. W Polsce, kraju zróżnicowanym regionalnie, gdy chodzi o tempo rozwoju społeczno-gospodarczego, istnieje ryzyko polaryzacji wsi i poszerzenia się marginesów biedy, korzystających z transferów socjalnych[9]. Należy dodać, że redystrybucja świadczeń socjalnych jest jednym z głównych wydatków gmin, co również wpływa na efektywne zarządzanie finansami lokalnymi. Biorąc pod uwagę skalę samorządowych dochodów podatkowych w ujęciach zaprezentowanych na początku artykułu, można dostrzec, że cel fiskalny nie został w praktyce zrealizowany. W kontekście nieefektywności ulg i zwolnień w podatku rolnym trudno mówić o pełnej realizacji celu gospodarczego. Sytuacja, w której aby zostać podatnikiem podatku rolnego, wystarczy jedynie władać gruntem sklasyfikowanym jako użytek rolny, posiadać go lub dzierżawić, bez potrzeby jakiejkolwiek aktywności na polu hodowli i produkcji rolnej jest paradoksalna. Obecne rozwiązania podatkowe nie stymulują do rozpoczynania działalności rolniczej, bo trudno jest do tej kategorii zaliczać zwolnienie podmiotowe w podatku od towarów i usług.
Co gorsza, systemowe zwolnienia w podatku rolnym i liberalna przez wiele lat polityka samorządowa zdekonstruowały fiskalne znaczenie podatków w rolnictwie. Jest to o tyle zastanawiające, że w świetle relatywnej poprawy warunków finansowych rolników po wejściu Polski do Unii Europejskiej, deklarowanej przez samych zainteresowanych[10], można było oczekiwać co najmniej dyskusji publicznej nad rekonstrukcją systemu podatkowego dla rolników. Nie chodzi tu przy tym o postulat całkowitej likwidacji ulg i zwolnień, tym bardziej że w wielu krajach Europy Zachodniej wysoka pomoc uzyskiwana w ramach Wspólnej Polityki Rolnej nie koliduje z podatkowymi preferencjami systemowymi adresowanymi do rolników. Tymczasem, nie umniejszając znaczenia rolnictwa w systemie gospodarczym państwa, można poddać krytyce fakt pozostawienia polskich rolników pod zbyt dużą ochroną podatkową, przez co rozumiem niewspółmiernie mniejsze ciężary podatkowe w porównaniu z innymi grupami społecznymi i zawodowymi.
Nawet według Ministerstwa Finansów jako standard, a nie preferencję podatkową, należy traktować wyłączenia podatkowe doprecyzowujące zakres podmiotowy i przedmiotowy podatku rolnego[11]. Nowe realia ekonomiczne, związane nie tylko z obowiązującą w latach 2014–2020 unijną perspektywą finansową, mogą jednak obnażyć wiele usterek polskiego systemu podatkowego.
Przechodząc do wniosków de lege ferenda, należy w pierwszej kolejności opowiedzieć się za zmianą profilu polityki podatkowej i odejściem od różnicowania ciężarów w rolnictwie na podstawie kryterium rozdzielności działalności rolniczej i gospodarczej. Moim zdaniem, punktem oparcia nowych przepisów powinno być odseparowanie pod kątem podatkowym grupy rolników faktycznie zajmujących się hodowlą, produkcją lub przetwórstwem rolnym od grupy posiadaczy gruntów rolnych, niewykorzystywanych dla gospodarki agrarnej. Jak wspomniałem wyżej, mechanizm ten wymagałby likwidacji podatku rolnego w jego obecnym kształcie i wprowadzania małymi krokami podatków dochodowych od działalności rolniczej. Nie ma przy tym żadnych ograniczeń w zaproponowaniu innego, niż powszechnie obowiązujący PIT, modelu podatku dochodowego dla rolnictwa. Mógłby być to podatek uproszczony, zryczałtowany, zróżnicowany nie tylko od poziomu dochodów, lecz także np. od specjalizacji działalności rolniczej. W żaden sposób nie powinien jednak być obciążony grzechami obecnego podatku „przychodowo-dochodowo-majątkowego”, jakim jest współczesny podatek rolny, że wspomnę tu o zgeneralizowanych zasadach wymiaru, o umownej stawce, odnoszącej się nie do ceny koszyka produktów rolnych, ale do ceny żyta z wątpliwym legislacyjnie mechanizmem falsyfikowania tej ceny przez rady gmin dla obniżenia stawki podatkowej, o nieefektywnych w praktyce ulgach i zwolnieniach.
W drugiej mierze należy zastanowić się nad zbudowaniem nowego modelu podatku majątkowego, który obciążałby rolników jako właścicieli ziemskich. Celowo nie używam tu pojęcia „podatek katastralny”, mając w pamięci fiasko, jakim zakończyło się opracowanie jego ram prawnych. Nie ukrywam jednak, że jedyną koncepcją mogącą przełamać, a przy okazji naprawić obecnie nieefektywny fiskalnie podatek od nieruchomości rolnych, jest nadanie mu pewnej formy podatku ad valorem, choćby nawet w kontekście strefowania poszczególnych typów gruntów położonych w danej miejscowości.
Trzeci wniosek dotyczy problemu odpowiedzialności za kreowanie polityki podatkowej dla rolnictwa na dwóch płaszczyznach: rozwiązań systemowych (przepisy ustawowe) i rozwiązań miejscowych (lokalne prawo podatkowe). Zakres lokalnej polityki podatkowej doznaje ograniczeń zarówno w świetle Konstytucji RP, jak i z uwagi na limitacje ustawowe. Powyższe sprawia, że terenowe organy mogące prowadzić politykę podatkową mają w dyspozycji węższy zakres możliwości, jak też mniej skuteczne instrumenty działania[12]. W praktyce zaś wpisują się w ramy polityki podatkowej jedynie te fragmenty uchwał podatkowych, w których radni decydują o tym, czy zmniejszyć stawkę podatku lokalnego w stosunku do pułapów ustawowych. W obliczu kryzysu ekonomicznego, który odcisnął piętno również na budżetach samorządowych, w latach 2009–2012 widoczna była tendencja do minimalnych obniżek tychże stawek. Nie tylko z tego względu uważam, że ciężar działań naprawczych powinien wziąć na siebie ustawodawca, gdyż rozwiązania systemowe są trwalsze i bardziej spójne niż te o charakterze lokalnym. Nie jestem zwolennikiem rozszerzania kompetencji do modyfikowania konstrukcji podatków lokalnych (w tym podatku rolnego) przez rady gmin, gdyż polityka podatkowa w tak ważkiej kwestii, jak rolnictwo, nie powinna mieć charakteru regionalnego, lecz powszechny. Te i inne zmiany legislacyjne będą jednak możliwe dopiero po wypracowaniu konsensusu szerszego niż tylko na forum samorządowym, umożliwiającego eliminację nieefektywnych i przestarzałych rozwiązań ustawowych, a w dalszej konsekwencji opracowanie nowego modelu opodatkowania rolnictwa w Polsce.
Te właśnie działania staną się, moim zdaniem, probierzem polityki podatkowej, gdyż analiza teoretycznych założeń, interpretacja przepisów prawnych, jak też ocena praktyki funkcjonowania systemu podatkowego prowadzą do konstatacji o braku – co najwyżej o pozorach – polityki podatkowej względem rolnictwa. Polityki nie tylko na miarę naszych czasów, lecz także takiej, która stworzyłaby efektywne mechanizmy prawne dla zabezpieczenia finansowego budżetów gmin oraz skrystalizowałaby system obciążeń podatkowych dla rolników.
Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
Przypisy:
[1] Opracowanie w ramach grantu Narodowego Centrum Nauki pt. Nowy model opodatkowania działalności rolniczej w Polsce nr 2013/09/B/HS5/04503.
[2] K. Sawicka, Prawne aspekty polityki podatkowej, Warszawa 2007, s. 103–107.
[3] A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2009, s. 81.
[4] R. Mastalski, Charakterystyka ogólna prawa podatkowego, w: System prawa finansowego, t. 3: Prawo daninowe, L. Etel (red.), Warszawa 2010, s. 389–391.
[5] W. Poczta (red.), Gospodarstwa rolne w Polsce na tle gospodarstw w Unii Europejskiej – wpływ WPR. Powszechny Spis Rolny 2010, Warszawa 2013, s. 50 i n.
[6] K. Zawalińska, Wnioski i zalecenia wynikające z badań IRWIR PAN w 2012 roku, „Wieś i Rolnictwo” 2013/1, s. 10.
[7] P. Kułyk, Finansowe wsparcie rolnictwa w krajach o różnym poziomie rozwoju gospodarczego, Poznań 2013, s. 53.
[8] M. Kłodziński" Dywersyfikacja gospodarki ważnym celem polityki wiejskiej, w: M. Drygas, K. Zawalińska (red.), Uwarunkowanie ekonomiczne polityki rozwoju polskiej wsi i rolnictwa, Warszawa 2012, s. 95.
[9] K. Zawalińska, Wnioski i zalecenia..., s. 16.
[10] W. Czubak, Rozwój rolnictwa w Polsce z wykorzystaniem wybranych mechanizmów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, Poznań 2013, s. 248–251.
[11] Ministerstwo Finansów, Preferencje podatkowe w Polsce, Warszawa 2014, s. 16.
[12] J. Serwacki, Polityka podatkowa, w: B. Brzeziński (red.), Prawo podatkowe – teoria, instytucje, funkcjonowanie, Toruń 2009, s. 531.