Na koniec 2014 r. zadłużenie stanowiło 37,1% dochodów. Najwyższy stopień zadłużenia w stosunku do dochodów zanotowano w 2011 r. - 38,4% i od tego roku obserwujemy nieznaczny spadek tego wskaźnika: 2012 r. – 38,2%; 2013 r.- 37,7% i 2014 r. – 37,1%. Według danych ze sprawozdań JST za 11 miesięcy 2015 r. wskaźnik ten ulegnie dalszemu obniżeniu, bowiem budżety JST na ten okres zamknęły się zbiorczo nadwyżką w kwocie 11,8 mld zł., przy planowanym deficycie w wysokości 8,6 mld zł .

Tempo wzrostu zadłużenia JST

Syntetyczne dane dotyczące zrealizowanych dochodów, stanu zobowiązań na koniec roku oraz jego relacji do dochodów w latach 2004-2014 przedstawia tabela 1.

Tabela 1. Dochody, zobowiązania i ich relacja do dochodów JST w latach 2004-2014
 

W analizowanym okresie, zadłużenie JST w kwotach nominalnych wzrosło niemalże 4-krotnie. W 2004 r. zadłużenie wynosiło 19,1 mld zł i stanowiło wówczas 20,9% dochodów. Jednakże, z analizy danych statystycznych wynika, że największe tempo wzrostu zadłużenia, chociaż zróżnicowane w poszczególnych grupach, JST notowały w latach 2009-2011. Jest to częściowo uzasadnione realizacją wkładów własnych i dostępnością do funduszy unijnych w perspektywie finansowej 2007-2013. Najbardziej ostrożna grupą JST w skłonności do zadłużania się są powiaty. Potwierdza to również analiza danych liczbowych JST w których w 2014 r. zrealizowano nadwyżkę albo deficyt budżetowy. Nadwyżkę budżetową w tym roku wykazało: 8 województw, 169 powiatów, 18 miast na prawach powiatów oraz 1163 gminy. Z deficytem budżetowym natomiast zakończyły rok 2014: 8 województw, 145 powiatów, 48 miast na prawach powiatów i 1250 gmin.

Indywidualna sytuacja finansowa samorządów jest bardzo zróżnicowana i zależy ona od potencjału ekonomicznego (czynniki ekonomiczne i demograficzne), ale również od wyobraźni władz tych jednostek. Skrajnym przypadkiem jest gmina Ostrowice (woj. zachodniopomorskie), licząca ok. 2,5 tys. mieszkańców, w której funkcję wójta sprawuje ta sama osoba od kilku kadencji. Gmina wpadła w spiralę zadłużenia. Na koniec 2011 r. miała 9,7 mln zł długu, na koniec 2013 r. już 29,2 mln zł przy dochodzie zaledwie 11,3 mln zł. Na koniec 2014 r. sytuacja była jeszcze gorsza - 11 mln zł dochodu i zadłużenie 33 mln zł. W dniu 20 stycznia 2016 r. w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego Prezes Rady Ministrów na wniosek MSWiA na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1997 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) podjęła decyzję o zawieszeniu organów gminy i powołaniu zarządu komisarycznego. Dokument wraz z uzasadnieniem liczy 16 stron i dostępny jest na: www.dsi.net.pl.

Generalnie jednak, to grupa miast na prawach powiatu prezentuje się najgorzej w porównaniu z pozostałymi grupami JST, ze względu na stopień zadłużenia w stosunku do dochodów rocznych. Grupę tę stanowią wszystkie największe miasta w Polsce, ale analizując wskaźniki indywidualne zadłużenia, uwagę zwraca szczególnie trudna sytuacja większości byłych miast wojewódzkich.
Powyższe spostrzeżenia potwierdzają również inne badania. Z raportu „Ranking zadłużenia samorządów 2014” , w kategorii: miasta na prawach powiatu, wynika że w czołówce tej kategorii znajduje się większość byłych miast wojewódzkich, które utraciły ten status w 1999 r. W rankingu tym, w pierwszej „jedenastce”, dziesięć miast, to właśnie byłe miasta wojewódzkie. Kolejne miejsca zajmują (nr oznacza miejsce w rankingu): 1. Wałbrzych (zadłużenie 89,1% dochodów rocznych); 2. Elbląg (66%); 4. Koszalin (60,1); 5. Płock (60%); 6. Słupsk (57,3%); 7. Włocławek (55,5%); 8. Przemyśl (53,2%); 9. Tarnobrzeg (51,3%); 10. Leszno (51,1%); 11. Siedlce (51,4%). W pierwszej „dwudziestce” sklasyfikowano jeszcze 5 miast: 14. Legnica (47%); 15. Chełm (46,5%); 17. Jelenia Góra (44,2%); 18. Radom (43,7%); 20. Tarnów (42,7%).

Dowiedz się więcej z książki
	Finanse samorządowe po 25 latach samorządności. Diagnoza i perspektywy rzetelna i aktualna wiedza darmowa wysyłka od 50 zł

@page_break@

Nowy wskaźniki ograniczenia zadłużania się JST

Rok 2014 był pierwszym rokiem obowiązywania nowego ograniczenia w zadłużaniu się JST, wynikającego z art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Nowy indywidualny wskaźnik finansowy zadłużenia na dany rok obliczany jest na podstawie danych z trzech poprzednich lat, a dokładniej: na podstawie średniego udział nadwyżki operacyjnej w dochodach ogółem w poprzednich trzech latach. Obliczenie rocznego limitu kwoty jaka może być przeznaczona na spłatę zobowiązań z tytułu długu publicznego (raty kapitałowe kredytów i pożyczek oraz odsetki) następuje na podstawie wielkości historycznych, na które JST nie ma już wpływu, ale może mieć ten wpływ antycypując obecnie ustanawiany budżet do przyszłych budżetów. Zależności te przedstawia wzór:

 

Użyte symbole oznaczają:
R – planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych;
O – planowane do spłaty na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, dyskonto od emitowanych papierów wartościowych oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji;
D – dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym;
Db – dochody bieżące;
Sm – dochody ze sprzedaży majątku;
Wb – wydatki bieżące;
n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja;
n–1 – rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja;
n–2 – rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata;
n–3 – rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.

Przykład (dane liczbowe – umowne): Miasto MM zrealizowało dochody całkowite w ostatnich trzech latach w kwotach: 400, 440, 420, a w roku bieżącym planuje dochody w kwocie 390. Dochody bieżące w trzech poprzednich latach wynosiły odpowiednio: 300, 310, 305; dochody ze sprzedaży majątku: 0, 40, 15, a wydatki bieżące: 280, 270, 260. Po podstawieniu danych do wzoru uzyskamy wynik, że na raty kapitałowe kredytów i pożyczek oraz odsetki (R+O) w bieżącym roku JST nie może przeznaczyć więcej niż 30,1. Przekładając to na wskaźnik odnoszący się do dochodów rocznych, JST nie może przeznaczyć na ten cel w tym roku więcej niż ok. 7,7% swoich dochodów.

Zgodnie z danymi MF (Wieloletnie Prognozy Finansowe JST na lata 2014 − 2017), relacji wynikającej z powyższego wzoru w 2014 r. nie spełniały 64 JST, w tym: 47 gmin, 1 miasto na prawach powiatu oraz 16 powiatów.

Ważna nadwyżka operacyjna

W pewnym uproszczeniu, nadwyżka operacyjna to dochody bieżące minus wydatki bieżące, przy czym: dochody bieżące, to dochody ogółem pomniejszone o dotacje i środki na zadania inwestycyjne oraz dochody ze sprzedaży i dzierżawy majątku komunalnego, a wydatki bieżące to wydatki ogółem pomniejszone o wydatki majątkowe do których zalicza się wydatki na inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Nadwyżka operacyjna ma bardzo istotne znaczenie ekonomiczne. Stanowi bowiem jeden z najistotniejszych wskaźników sytuacji finansowej, ilustrując czy JST jest w stanie pokryć wydatki bieżące dochodami bieżącymi. Jeśli wydatki bieżące są wyższe od dochodów bieżących mamy wówczas do czynienia z deficytem operacyjnym, co oznacza że wydatki te realizowane są na poziomie przekraczającym możliwości finansowe JST. Wykonywanie zadań bieżących przez jednostkę odbywa się w tym wypadku kosztem sprzedaży jej majątku lub na skutek zaciągania nowych zobowiązań. Z kolei w sytuacji, gdy to dochody bieżące są wyższe od wydatków bieżących mamy do czynienia z nadwyżką operacyjną, co oznacza że jednostka ma możliwości finansowe na prowadzenie nowych inwestycji lub spłatę wcześniejszego zadłużenia. Obecnie, art. 242 ustawy o finansach publicznych narzuca samorządom obowiązek zrównoważenia budżetu w części operacyjnej. Jednocześnie, dopuszcza się możliwość finansowania tej części budżetu nadwyżką budżetową z lat ubiegłych.

Oceniając zadłużenie JST ze względu na możliwości spłaty długu publicznego, mierzone stosunkiem sumy zadłużenia do nadwyżki operacyjnej, najgorzej w porównaniu z pozostałymi grupami JST prezentuje się grupa miast na prawach powiatu. Wskaźnik ten oznacza w uproszczeniu, jak szybko JST jest w stanie spłacić całe zadłużenie, gdyby przeznaczała na ten cel całą nadwyżkę operacyjną – co w praktyce oznaczałoby wstrzymanie wszelkich inwestycji. Tak licząc, przeciętne miasto na prawach powiatu byłoby w stanie spłacić całe zadłużenie w 5,3 roku. Dokładnie w 1/3 tych jednostek (33,3% jednostek) zadłużenie przekracza 5-krotność nadwyżki operacyjne, a w ponad 8% tych jednostek zadłużenie przekracza 15-krotność nadwyżki operacyjnej. Paradoksalnie, w tym przypadku najlepiej wypadają gminy wiejskie. Przeciętna gmina wiejska mogłaby spłacić całe zadłużenie w 2,7 roku. W mniej niż 1/4 tych jednostek (22,3%) zadłużenie przekracza 5-krotność nadwyżki operacyjne, a tylko w 1,5% jednostek zadłużenie przekracza 15-krotność nadwyżki operacyjnej .

O ile w przypadku 5 lat można przyjąć, że jest to wskaźnik znaczący z punktu widzenia zdolności do spłaty, to 15 lat należy uznać, jako wykraczające poza ramy dającej się przewidzieć przyszłości.

Konkluzje
Poprzednio obowiązujące wskaźniki ograniczenia tempa zadłużania się (max. 60% limitu łącznego poziomu zadłużenia w stosunku do dochodów rocznych oraz możliwość przeznaczenia max. 15% dochodów rocznych na spłatę dotychczasowego zadłużenia wraz z odsetkami) były bardzo czytelne i nie zmniejszyły swojej ekonomicznej roli w ocenie sytuacji finansowej danej JST, ale formalnie część JST zaczęła przywiązywać do nich mniejszą wagę. Prawdopodobnie, przyczyniło się to do tego, że liczba samorządów, w których wskaźnik 60 proc. został przekroczony, była wyższa niż kiedykolwiek wcześniej. W 2014 roku takich JST było 107; najwięcej wśród gmin wiejskich -50, wśród gmin miejskich oraz miejsko-wiejskich – 40, miasta na prawach powiatu – 10, powiatów – 6 i jedno województwo. Ale w stosunku do ogółu JST w danej grupie najwyższe przekroczenie tego wskaźnika było w miastach na prawach powiatu, bo próg ten przekroczyło więcej niż co siódme duże miasto.

W Polsce nie ma przepisów pozwalających samorządom na upadłość gospodarczą. Można stwierdzić, że jedynymi poszkodowanymi w wyniku zaciągania nadmiernych zobowiązań są społeczności lokalne i władze samorządowe. Wdrażane programy naprawcze mogą ograniczyć poziom usług lokalnych dla ludności, a władze mogą być negatywnie zweryfikowane w najbliższych wyborach. Może nawet dojść do przedterminowego odwołania organów JST i powołania komisarza. Nie zmniejszy to jednak zaciągniętego już zobowiązania. Wierzyciele (najczęściej banki) wyegzekwują swoje należności, co najwyżej spłata zostanie rozłożona na dłuższy okres czasu, co w konsekwencji zablokuje możliwości rozwojowe JST na dłuższy okres czasu.

Odnosząc się do przyczyn i procesu zadłużania się samorządów, należy podkreślić, że są one różnorodne, ale najczęściej wynikają z aspiracji lokalnych władz i społeczności do nadrobienia zaszłości gospodarczych, bądź to aspiracji osobistych. Nierzadko też, działania władz są wymuszane oczekiwaniami społeczności lokalnych. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na nieskuteczność nadzoru finansowego prowadzonego przez RIO, który dopuścił do sytuacji nadmiernego zadłużenia niektórych JST.

Miasta na prawach powiatu, w której to grupie prym zadłużenia wiodą byłe miasta wojewódzkie, podlegają tym samym procesom aspiracyjnym, tyle tylko, że na wyższym poziomie. Tymczasem, spośród 31 miast, które w 1999 r. utraciły status miasta wojewódzkiego tylko trzy: Leszno, Skierniewice i Suwałki odnotowały w ostatnich 10 latach niewielki wzrost liczby mieszkańców. Pozostałe miasta odnotowały spadek, a w przypadku Częstochowy i Wrocławia, można mówić o znacznym spadku liczny ludności. Wśród przyczyn wyludniania się tych miast najważniejsze to brak pracy, który spowodowany jest zamykaniem i/lub przenoszeniem zakładów pracy do stref aglomeracyjnych dużych miast, mniejszym zainteresowaniem inwestorów, reorganizacja o przenoszeniem centrali różnych zakładów, jak banki, ubezpieczyciele, przedsiębiorstwa produkcyjne (np. Orlen), a nawet instytucji administracyjnych do stolicy województwa. Cześć z tych miast już utraciła, a niektóre utracą w najbliższych latach status miast 100-tysięcznych, co zmieni (obniży) status ich władz samorządowych. Negatywne procesy demograficzne i gospodarcze dotyczą także innych, mniejszych gmin, co w przyszłości zapewne wymuszać będzie zmiany organizacyjne w tych samorządach.

Oceniając ogólną tendencję do ograniczania tempa wzrostu zadłużania się JST w latach 2012-2015 można przyjąć trzy zasadnicze przyczyny tego stanu:
- wprowadzony od 2014 roku indywidualny wskaźnik zadłużenia oparty na rachunku nadwyżki operacyjnej za ostatnie trzy lata, o którym JST wiedziały i przygotowywały się do jego zastosowania od 2010 roku, spełnia funkcję monitorującą i ograniczającą nadmierne zadłużanie się;
- w latach 2013-2014 kończyło się współfinansowania projektów z perspektywy finansowej 2007-2013, a nie rozpoczęło się jeszcze współfinansowanie projektów z perspektywy 2014-2020, stąd mniejsze potrzeby pożyczkowe na finansowanie udziałów własnych w projektach;
- większość samorządów posiadała już optymalne zadłużenie i jego pogłębianie mogłoby spowodować wejście w spiralę zadłużenia prowadzącą do interwencji nadzorczych.
 

Dowiedz się więcej z książki
	Finanse samorządowe po 25 latach samorządności. Diagnoza i perspektywy rzetelna i aktualna wiedza darmowa wysyłka od 50 zł