Uchwały rady gminy oraz zarządzenia wójta zawierające przepisy porządkowe przedkładane są wojewodzie w terminie wskazanym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Wojewoda w przypadku stwierdzenia sprzeczności z prawem przedłożonego aktu zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części.
Ustawodawca nie zdefiniował na potrzeby powyższej ustawy pojęcia sprzeczności z prawem aktu samorządu terytorialnego, ale wyodrębnił z tego pojęcia tzw. nieistotne naruszenie prawa, które w świetle art. 91 ust. 4 u.s.g. nie pociąga sankcji nieważności, ale powoduje konieczność orzeczenia, że uchwała lub zarządzenie wydane zostały z naruszeniem prawa. Powyższe pozwala stwierdzić, że w pojęciu „sprzeczności z prawem” użytym w art. 91 u.s.g. mieści się pojęcie „nieistotnego naruszenia prawa” i termin „istotnego naruszenia prawa”, choć część literatury przedmiotu wskazuje, że „istotne naruszenie prawa” jest pojęciem tożsamym ze „sprzecznością z prawem” aktu. Tylko ustalenie tego ostatniego uprawnia wojewodę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego orzekającego stwierdzenie nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Ponieważ pojęcia nie zostały zdefiniowane w ustawie, to ich wykładnia wymaga odwołania do bogatego w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych.
Znaczenie innych regulacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że art. 91 ust. 1 u.s.g. zawiera samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie stwierdzenia nieważności, a dla interpretacji zastosowanego pojęcia „sprzeczności z prawem” nie jest konieczne odwoływanie się do innych regulacji, które wprost wskazywałyby na taką niezgodność z prawem, która skutkuje nieważnością wydanego aktu. W szczególności dla ustalenia „istotnego naruszenia prawa” nie jest konieczne stwierdzenie „rażącego naruszenia prawa”, którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 KPA (wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90, ONSA 1990/4/11). Przesłanki stwierdzenia nieważności w ogólnym postępowaniu administracyjnym wykraczają bowiem poza kryterium sprzeczności z prawem a dostosowane są do specyfiki decyzji administracyjnych.
Specyficznie orzecznictwo traktuje natomiast możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę w sprawie uchwały rady gminy przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że w tym przypadku art. 28 ust. 1 u.p.z.p stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 377/08, Lex nr 499859). W powyższym ujęciu tylko zajście co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. upoważnia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, a pozostałe naruszenia prawa niewymienione w tym przepisie należy traktować jako nieistotne (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2011 r., II SA/Kr 85/11, Lex nr 896586). Z drugiej strony niektóre orzeczenia oceniają, że choć art. 28 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. , to nie można w ogóle wyłączyć kompetencji wojewody do stwierdzenia nieważności uchwały przyjmującej plan miejscowy ze względu na stwierdzenie innej sprzeczności z prawem, która nie została wskazana w art. 28 u.p.z.p (wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 582/07, Lex nr 490099).
Istotne naruszenie prawa. Podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko taka sprzeczność z prawem, która wykazuje cechy istotnego naruszenia prawa. Jednocześnie stwierdzenie nieważności całego aktu możliwe jest po wykazaniu sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich postanowień zawartych w ocenianym przez wojewodę akcie (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Ol 720/07) lub sprzeczności o takim charakterze lub liczbie, że „okrojony” z przepisów naruszających prawo akt nie byłby kompletny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2008 r., IV SA/Po 265/08).
Za istotne naruszenie prawa w uchwale lub zarządzeniu jednostki samorządu terytorialnego uznaje się takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją gminną (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Go 840/10). Podstawą odniesienia przy ocenie dokonywanej przez wojewodę powinny być przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucja, ustawy, akty wykonawcze oraz inne powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, Lex nr 320891). W praktyce częstą podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność jest ustalenie istotnej sprzeczności aktu z rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Do istotnych naruszeń w tym zakresie należą: powtarzanie treści przepisów w aktach prawa miejscowego, pomijanie zakresu pojęciowego wyrażeń ustawowych lub nadawanie im innej treści niż nadana przez ustawodawcę (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2010 r., III SA/Gl 130/10) czy wprowadzenie regulacji sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r., I SA/Go 705/09, Lex nr 531624). Szczególnym przykładem istotnego naruszenia prawa jest objęcie przez akt prawa miejscowego regulacją materii, co do której organ gminy nie dysponuje stosownym upoważnieniem ustawowym bądź też z przekroczeniem jego granic. Upoważnienie do zastosowania gminnej regulacji powinno wynikać wprost z ustawy, a kompetencja w tym zakresie nie może być domniemywana. Dlatego wykroczenie poza udzielone upoważnienie traktowane jest w orzecznictwie jako istotne naruszenie normy kompetencyjnej i naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r., III SA/Wr 428/10, Lex nr 757951).
Kwalifikacja istotnych naruszeń prawa jest przedmiotem licznych orzeczeń sądowych odnoszących się do szczegółowych materii, których omówienie przekracza ramy niniejszego opracowania, dlatego wskazując na ogólne cechy pozwalające na wyodrębnienie tego typu naruszeń należy stwierdzić, że istotnym naruszeniem będzie: wydanie uchwały lub zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały lub zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia aktu oraz naruszenie procedury podjęcia uchwały lub zarządzenia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., III SA/Gl 2083/10, Lex nr 756684).
Nieistotne naruszenie prawa. Wojewoda w przypadku stwierdzenia, że akt organu gminy wydany został z nieistotnym naruszeniem prawa powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwała lub zarządzenie wydane zostały z naruszeniem prawa. Takie stanowisko podejmowane jest w przypadku naruszeń drobnych, niedotyczących istoty zagadnienia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, np. nieścisłość prawna, błąd który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., I SA/Sz 1174/05, Lex nr 296073). W orzecznictwie podkreśla się również, że będące skutkiem ustalenia nieistotnego naruszenia prawa wskazanie przez wojewodę, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa nie jest w istocie rozstrzygnięciem nadzorczym, a radzie gminy w takim przypadku nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Rozróżnienie pojęć „sprzeczności z prawem”, „istotnego naruszenia prawa” czy „nieistotnego naruszenia prawa” oraz dokonanie właściwej kwalifikacji zapisów ocenianej uchwały lub zarządzenia jest podstawą prawidłowego przeprowadzenia postępowania nadzorczego przez wojewodę. Znajomość powyższych pojęć umożliwia też przeprowadzenie przez radę gminy, w stosunku do której zastosowano rozstrzygnięcie nadzorcze, wstępnej oceny prawidłowości postępowania nadzorczego i podjęcia decyzji o ewentualnej skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą takiej skargi może być bowiem podniesienie zarzutu dokonania przez wojewodę błędnej kwalifikacji naruszenia prawa jako istotnego w sytuacji wyłącznie naruszenia o charakterze nieistotnym.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)