Pytanie:
Pełnomocnik inwestora złożył odwołanie w związku ze sprzeciwem dotyczącym budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wniósł on o uchylenie przez wojewodę zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy staroście do ponownego rozpatrzenia. Czy pomimo ww. żądania starosta sam z urzędu może uchylić własną decyzję, gdy uzna, że inwestor ma rację w przedmiotowej sprawie? Czy też należy wystąpić do organu w odrębnym piśmie z ww. żądaniem?
Odpowiedź:
W postępowaniu odwoławczym organ I instancji może uchylić lub zmienić własną decyzję w ramach tzw. "autokontroli" w terminie 7 dni od wpłynięcia odwołania.
Uzasadnienie:
W postępowaniu odwoławczym istnieje możliwość uchylenia decyzji przez organ, który wydał tę decyzję. Instytucja ta nazywana jest "samokontrolą decyzji". Zgodnie z art. 132 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję.
Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Od nowej decyzji służy stronom odwołanie.
W sytuacji, gdy w postępowaniu występuje tylko jedna strona (w tym przypadku inwestor), wymóg uzyskania zgody innych stron jest bezprzedmiotowy.
W świetle cytowanego przepisu kompetencje do samokontroli decyzji są własnymi kompetencjami organu I instancji, tj. organ ten może samodzielnie (z urzędu) zmienić własną decyzję po wniesieniu odwołania przez stronę. Nie wymaga to wniosku strony. W praktyce jednak organy administracji nie korzystają z tej możliwości, przypuszczalnie traktując to jako "przyznanie się do błędu". Tak więc inicjatywa strony w tym zakresie może skłonić organ administracji do skorzystania z tej instytucji, zwłaszcza jeśli wniosek taki umotywuje się należycie słusznym interesem strony w rozumieniu art. 7 k.p.a.
Ponadto zastosowanie tego przepisu jest obwarowane koniecznością ściśle rozumianego "uwzględnienia odwołania", a więc zarówno w zakresie żądanego działania organu (np. zmiany decyzji) jak i co do przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Podkreśla to orzecznictwo sądowe. W wyroku z 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 403/09, LEX nr 564627, WSA w Olsztynie wskazał, że "w toku postępowania autokontrolnego przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie należy uwzględniać zarówno wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, jak i merytoryczną treść żądania. Oznacza to, że organ pierwszej instancji jest związany i zarzutami odwołania, i wnioskami w nim zawartymi. Nie jest zatem dopuszczalne wyjście poza granice odwołania. Odwołanie zasługuje na uwzględnienie tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji uzna żądanie strony zawarte w odwołaniu za usprawiedliwione w całości. Wyjście poza zarzuty i wnioski odwołania jest w omawianym postępowaniu niedopuszczalne".
Jest to więc zupełnie inna sytuacja niż w przypadku roli organu odwoławczego, który nie jest związany zarzutami ani wnioskami odwołania.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy – biorąc pod uwagę treść odwołania i podniesione zarzuty – skorzystanie z tej instytucji wydaje się zasadne i możliwe. Choć bowiem co do zasady uznaje się, że decyzja wydana w wyniku autokontroli nie może być wyłącznie decyzją kasacyjną (tj. uchylającą dotychczasową decyzję), a musi być decyzją merytoryczną (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Ol 402/09, LEX nr 564626), to jednak – biorąc pod uwagę specyfikę postępowania w sprawie zgłoszenia, w którym rozstrzygnięcie pozytywne w postaci przyjęcie zgłoszenia nie przybiera formy decyzji administracyjnej – w tej sytuacji należy uznać, że w wyniku autokontroli może zapaść wyłącznie decyzja kasacyjna. Co prawda strona wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a takie rozstrzygnięcie nie jest możliwe w przypadku autokontroli, to jednak twierdzenie, że z tej przyczyny autokontrola jest niemożliwa, zaprzeczałoby ratio legis tej instytucji. Warto jednak może sprecyzować tę kwestię w piśmie do organu, wnosząc wprost o uchylenie (wyłącznie) decyzji.
Podkreślić jednak trzeba, że w świetle art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że autokontrola decyzji możliwa jest wyłącznie w terminie 7 dni. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 560/07, LEX nr 489629: "Przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa".
Dniem wniesienia odwołania jest w tym przypadku dzień wpływu odwołania do organu (zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a.), nie zaś dzień nadania odwołania w urzędzie pocztowym przez stronę (miarodajny do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania). Od tego dnia należy liczyć termin 7 dni do dokonania autokontroli.
Starosta może uchylić lub zmienić własną decyzję
W postępowaniu odwoławczym organ I instancji może uchylić lub zmienić własną decyzję w ramach tzw. autokontroli w terminie 7 dni od wpłynięcia odwołania.
