Pytanie:
Czy na mocy art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i delegacji z art. 54 Kodeksu wykroczeń, Rada Gminy może w Statucie wprowadzić zapis: "Kto, pomimo upomnienia przez Przewodniczącego Rady, o którym mowa w par. .... Statutu, nadal nie stosuje się do porządku sesji podlega karze grzywny w wysokości i na zasadach określonych w Kodeksie wykroczeń"?
Zastosowanie takiego postanowienia wydaje się prawidłowe i wypełnia postanowienie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj.: "W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego." Natomiast art. 54 Kodeksu Wykroczeń jest podstawą wyciągnięcia sankcji z przepisów porządkowych.
Odpowiedź:
Statut jednostki samorządu terytorialnego nie może zawierać przepisów przewidujących odpowiedzialność za wykroczenia.
Uzasadnienie:
Artykuł 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym upoważnia do stanowienia porządkowych aktów prawa miejscowego. Specyfika tych aktów polega między innymi na tym, że ich ustanowienie może nastąpić po kumulatywnym spełnieniu kilku przesłanek. Przede wszystkim konieczne jest, aby 1) istniała pewna irrelewantna prawnie (w zakresie prawa powszechnie obowiązującego) przestrzeń aktywności ludzkiej, 2) wystąpił określony stan faktyczny odpowiadający zagrożeniu dla dóbr prawnie chronionych, w zakresie których ustawodawca przyznaje kompetencje prawodawcze oraz to, by 3) tworzona regulacja była niezbędna dla ochrony tych dóbr. Ponadto konieczne jest, by 4) stan zagrożenia miał charakter lokalny, a 5) normy będące reakcją na ten stan miały charakter tymczasowy.
Podstawą prawną wydania statutu jednostki samorządu terytorialnego – obok szeregu innych przepisów – jest natomiast art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.
Podstawa prawna stanowienia porządkowych i statutowych aktów prawa miejscowego, jest zatem odmienna i rozłączna. Przepisy porządkowe są przy tym jedynymi aktami prawa miejscowego, które – zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym –mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Nie ulega zatem wątpliwości, że statut jednostki samorządu terytorialnego nie może zawierać żadnych norm, przewidujących grzywnę za jego naruszenie.
Niestosowanie się do porządku sesji nie jest jednocześnie okolicznością stanowiąca podstawę do wydania porządkowego aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem zachowanie, które w żaden sposób nie jest normowane prawem powszechnie obowiązującym. Co więcej, podstawowym aktem wskazującym na reguły zachowania w czasie sesji organu stanowiącego gminy jest statut gminy (a zatem – jak wyżej wskazywano – akt, którego naruszenie nie wiąże się z odpowiedzialnością wykroczeniową). Poza tym przepisy porządkowe mogą stanowić reakcję wyłącznie na zagrożenie realne, zaś opisywany problem to zagrożenie potencjalne. Nie wystąpił bowiem stan faktyczny odpowiadający zagrożeniu żadnemu z wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dóbr. Nawet jeżeli taki przepis miałby zostać zinterpretowany, jako chroniący porządek publiczny (czego przy zaproponowanej redakcji przepisu nie można przyjąć), to jego wydanie nie jest możliwe, ponieważ porządek ten nie został naruszony, ani nie zaistniała sytuacja bezpośredniego zagrożenia takim naruszeniem. Nie można również uznać, że proponowana regulacja spełnia którąkolwiek z dalszych przesłanek ustanowienia przepisów porządkowych. Nałożenie grzywny nie jest bowiem niezbędne dla ochrony prawidłowego przebiegu sesji rady, sytuacje podejmowania prób zakłócania sesji nie mają charakteru lokalnego, zaś proponowana regulacja nie zawierałaby norm tymczasowych, obowiązujących do czasu usunięcia zagrożenia dla porządku, lecz miałaby stanowić stałą sankcję potencjalnego nieprzestrzegania porządku sesji, co nie może być przedmiotem porządkowego aktu prawa miejscowego.
