Celem obowiązujących samorządowych przepisów antykorupcyjnych jest zapobieganie i zwalczanie korupcji. Stworzone w tym zakresie przez ustawodawcę mechanizmy prawne nie przesądzają jednak o ich skuteczności. Dzieje się tak przede wszystkim za sprawą wadliwych przepisów prawa określających terminy składania oświadczeń majątkowych. Niewłaściwie zakreślone terminy skutkują na ogół niemożliwością zastosowania ustawowych sankcji z tytułu naruszenia norm antykorupcyjnych, nawet w sytuacjach, w których naruszenia są oczywiste. Autorka wskazuje, że istniejące mankamenty dowodzą tego, iż pilna ingerencja ustawodawcza jest niezbędna, by samorządowe przepisy antykorupcyjne nie były jedynie iluzoryczne.

Zagadnienie dotyczące terminów składania oświadczeń majątkowych w prawie samorządu terytorialnego regulują – w sposób tożsamy – następujące przepisy prawa: art. 24h ust. 4, 5 i 5a ustawy o samorządzie gminnym[1], art. 25c ust. 4, 5 i 5a ustawy o samorządzie powiatowym[2], art. 27c ust. 4, 5 i 5a ustawy o samorządzie województwa[3].

Z powołanych przepisów wynika, że radni wszystkich jednostek samorządu terytorialnego oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez radnych i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji. Pozostali funkcjonariusze samorządowi, tj. zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), członek zarządu powiatu, członek zarządu województwa, sekretarz jednostki samorządu terytorialnego, skarbnik jednostki samorządu terytorialnego, kierownik samorządowej jednostki organizacyjnej, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego samorządową osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty powiatu, a także marszałka województwa składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia wyboru lub powołania na stanowisko albo od dnia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez nich co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz w dniu odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę. Analiza przedmiotowych terminów nasuwa kilka refleksji, w tym także o charakterze krytycznym[4].

1. Terminy składania oświadczeń majątkowych przez radnych

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do ustawowych terminów składania oświadczeń majątkowych przez radnych gminy, powiatu i województwa, należy stwierdzić, że konkretne daty złożenia pierwszych oświadczeń majątkowych mogą być różne nie tylko dla radnych poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, ale także dla radnych tego samego organu stanowiącego. Początek biegu terminu do złożenia tego oświadczenia jest bowiem uzależniony od faktu objęcia mandatu, a więc od złożenia ślubowania. Oznacza to, że zasadniczo elementem determinującym datę, po której liczy się termin do złożenia pierwszego oświadczenia majątkowego przez radnych, będzie dzień, na który jest zwołana pierwsza sesja nowo wybranej rady (sejmiku). W przypadku radnych nieobecnych na tym posiedzeniu datą, po której rozpoczyna się obliczanie terminu do złożenia pierwszego oświadczenia majątkowego, będzie dzień pierwszej sesji, na której radni ci są obecni[5].@page_break@

Oceniając ustawowo zakreślone terminy do składania oświadczeń majątkowych radnych, krytycznie należy odnieść się do sposobu określenia terminu do złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego. Zgodnie z przepisami ustrojowych ustaw samorządowych oświadczenie to radni wszystkich jednostek samorządu terytorialnego składają na 2 miesiące przed upływem kadencji. Połączenie obowiązku złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego wyłącznie z tą jedną przesłanką skutkującą wygaśnięciem mandatu nie zasługuje na aprobatę, zdaje się bowiem niweczyć antykorupcyjny zamysł ustawodawczy towarzyszący wprowadzeniu obowiązku składania oświadczeń majątkowych[6]. Co więcej, taka konstrukcja prawna daje możliwość łatwego obejścia omawianego obowiązku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pragnąc – zgodnie z prawem – uniknąć obowiązku złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego, radny może przed końcem kadencji np. pisemnie zrzec się mandatu. Taki stan rzeczy powoduje, że antykorupcyjny charakter przepisów nakazujących radnym składanie oświadczeń majątkowych staje się w aktualnym stanie prawnym jedynie fikcyjny. Skoro bowiem oświadczenia majątkowe mają wykazać, czy radny, pełniąc społeczną funkcję publiczną, nie wykorzystuje jej do niezgodnego z prawem uzyskiwania korzyści przez cały okres pełnienia tej funkcji, to za kluczowe należy uznać pierwsze i ostatnie oświadczenie majątkowe radnego. W pierwszym zostaje bowiem wykazane, jakim majątkiem radny dysponuje w chwili rozpoczęcia pełnienia funkcji publicznej, ostatnie zaś oświadczenie ma wykazać stan tego majątku po zakończeniu pełnienia tej funkcji. Oznacza to, że nieudolne określenie terminu i okoliczności warunkujących obowiązek złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego stawia pod znakiem zapytania sens składania omawianych oświadczeń.

Mając na względzie powyższe, wydaje się, że należy de lege ferenda postulować, by ustawodawca wprowadził zmianę w art. 24h ust. 4 u.s.g., art. 25c ust. 4 u.s.p. oraz art. 27c ust. 4 u.s.w. Zmiana ta powinna polegać na połączeniu obowiązku złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego także z innymi niż upływ kadencji przesłankami wygaśnięcia mandatu określonymi w art. 383 § 1 kodeksu wyborczego[7]. Ostatnie oświadczenie majątkowe radny powinien zatem złożyć także w sytuacjach określonych w art. 383 § 1 pkt 2 i 4–6 k. wyb., tj. w przypadku:
a) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów,
b) pisemnego zrzeczenia się mandatu,
c) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności,
d) wyboru na wójta.

Kolejnym czynnikiem, niewątpliwie osłabiającym skuteczność regulacji prawnych nakazujących składanie oświadczeń majątkowych przez radnych, jest de facto brak jakiejkolwiek sankcji za niezłożenie ostatniego oświadczenia majątkowego. Wprawdzie art. 383 § 1 pkt 7 k. wyb. stanowi, że niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego, jednakże analiza tej sankcji w związku z przepisami ustrojowych ustaw samorządowych pokazuje, że sankcja ta jest jedynie pozorna, a w przypadku ostatniego oświadczenia majątkowego radnego raczej niemożliwa do zastosowania. Przesądzają o tym regulacje wynikające z art. 24h ust. 5a u.s.g., art. 25c ust. 5a u.s.p. oraz art. 27c ust. 5a u.s.w. Z przepisów tych wynika, że jeżeli nie zostanie dotrzymany termin złożenia oświadczenia majątkowego przez radnego, to przewodniczący rady (sejmiku) w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa radnego, który nie złożył oświadczenia, do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania. Oceniając przedmiotową regulację, nie sposób nie zauważyć, że i ta regulacja prawna może okazać się fikcją w praktyce. Ustawodawca nie określił bowiem daty początkowej koniecznej do rozpoczęcia i przeprowadzenia procedury wygaśnięcia mandatu w związku z niezłożeniem oświadczenia majątkowego. Ustrojowe ustawy samorządowe posługują się przecież określeniem, z którego wynika, że początkiem biegu terminu jest dzień „stwierdzenia niedotrzymania terminu”. Stwierdzenia tego w odniesieniu do radnych dokonuje przewodniczący organu stanowiącego. Problem jednak w tym, że precyzyjne podanie konkretnego terminu, w jakim ma dojść do „stwierdzenia”, że radny nie złożył oświadczenia majątkowego, jest niemożliwe. Ustawodawca popełnił bowiem kolejny istotny błąd w samorządowych przepisach antykorupcyjnych, nie określając także terminów, do których analiza oświadczeń majątkowych ma być przeprowadzona. Biorąc zatem pod uwagę długotrwałą procedurę poprzedzającą ewentualne podjęcie przez organ stanowiący uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego wskutek niezłożenia oświadczenia majątkowego, należy stwierdzić, że w przypadku ostatniego oświadczenia majątkowego, które radny ma złożyć na 2 miesiące przed upływem kadencji, przeprowadzenie tej procedury wydaje się mało prawdopodobne.

Odrębną kwestią jest natomiast sprawa doręczenia radnemu wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego. Ustrojowe ustawy samorządowe stanowią, że termin do złożenia oświadczenia liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania. Problem jednak w tym, że ustawy te nie precyzują, na czym polega skuteczność doręczenia, a jednocześnie nie zawierają odesłania do odpowiedniego stosowania w tym zakresie innych aktów prawnych regulujących zagadnienia związane z doręczeniami, np. do kodeksu postępowania administracyjnego[8]. Konsekwencją takiego stanu jest w szczególności brak możliwości domniemania, że nastąpiło skuteczne doręczenie wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego radnemu, który uchyla się od jego obioru kierowanego za pośrednictwem poczty, mimo że było ono np. powtórnie awizowane. Wydaje się również, że doręczenie wezwania dorosłemu domownikowi radnego, sąsiadowi lub dozorcy domu może być kwestionowane przez radnego jako nieskuteczne, wobec wskazanego powyżej braku regulacji tego zagadnienia w ustawach samorządowych oraz braku odesłania do aktów prawnych normujących przedmiotową kwestię. Należy jednak odnotować, że na kanwie omawianych przepisów Stefan Płażek wyraził pogląd, zgodnie z którym „Wezwanie do dostarczenia oświadczenia, jako akt władzy publicznej, podlega doręczeniu jak każde tego rodzaju pismo w trybie art. 39–49 k.p.a. i te przepisy określają również dostatecznie precyzyjnie, kiedy doręczenie jest poczytywane za skuteczne. Mnożenie w tym zakresie pojęć jest zabiegiem pozbawionym sensu”[9].@page_break@

Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, że mając na względzie zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego wynikający z art. 1 k.p.a., prezentowany pogląd nie zasługuję na pełną aprobatę. Z art. 1 k.p.a. wynika, że ustawa ta normuje postępowanie:
1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,
2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1,
3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2,
4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

Nie ulega wątpliwości, że zagadnienie dotyczące złożenia oświadczenia majątkowego nie mieści się w wymienionym powyżej zakresie, w szczególności zaś pozostają bez jakiegokolwiek związku z rozstrzyganiem indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Godne rozważenia jest natomiast wpisanie do ustrojowych ustaw samorządowych przepisów nakazujących stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym zaręczeń, co uniknęłoby „mnożenia pojęć”, na które wskazuje S. Płażek.

2. Terminy składania oświadczeń majątkowych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

Przedstawione uwagi w zakresie dotyczącym terminów składania oświadczeń majątkowych zachowują aktualność także w odniesieniu do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Należy jedynie zauważyć, że termin do złożenia ostatniego oświadczenia przez wójta określony jako 2 miesiące przed upływem kadencji może budzić dodatkowe wątpliwości z punktu widzenia tego, czy nie jest on zbyt wczesny[10]. Faktycznie wykonywanie funkcji przez wójta będzie trwać bowiem jeszcze po zakończeniu kadencji, jako że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.s.g. „Po upływie kadencji wójta pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta albo osobę, którą Prezes Rady Ministrów wyznaczył do pełnienia funkcji wójta”.

Oceniając przedmiotowe regulacje prawne z punktu widzenia celu, jaki mają spełnić normy antykorupcyjne, należy stwierdzić, że termin do złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powinien być związany faktycznym zaprzestaniem pełnienia tej funkcji, niezłożenie zaś tego oświadczenia powinno być usankcjonowane. Podobny pogląd zaprezentowano w doktrynie przedmiotu. Magdalena Gurdek postuluje uregulowanie tej kwestii we wszystkich trzech ustawach samorządowych w taki sam sposób, tzn. aby np. wójt, starosta i marszałek składali ostatnie oświadczenie majątkowe ze stanem na dzień zakończenia pełnienia swojej funkcji – w terminie kolejnych 30 dni (tj. od dnia zakończenia pełnienia swojej funkcji). Przez zakończenie pełnienia funkcji autorka rozumie: odwołanie, przekazanie obowiązków nowo wybranemu wójtowi, staroście i marszałkowi w przypadku pełnienia swoich obowiązków przez okres całej kadencji oraz w odniesieniu do wójta „ostateczne” stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu uchwałą rady gminy lub zarządzeniem zastępczym[11].

Podsumowując powyższe spostrzeżenia dotyczące przepisów regulujących terminy składania oświadczeń majątkowych, należy stwierdzić, że są one wadliwe. Konsekwencją nieprawidłowego zakreślenia omawianych terminów jest w aktualnym stanie prawnym także pozorność sankcji przewidzianej za niezłożenie oświadczenia majątkowego. Należy zatem de lege ferenda postulować wprowadzenie pilnej zmiany w ustrojowych ustawach samorządowych w zakresie dotyczącym terminów składania oświadczeń majątkowych. Obowiązujący stan prawny można bowiem ocenić jako „krok w tył” w porównaniu z regulacjami obowiązującymi przed kadencją organów stanowiących rozpoczętą 21.11.2011 r. W poprzednim stanie prawnym sankcją za niezłożenie oświadczenia majątkowego przez radnego była utrata prawa do diety. Istotne jest jednak to, że sankcja ta miała zastosowanie automatycznie w precyzyjnie określonym terminie, tj. od dnia, w którym oświadczenie stało się wymagalne, do czasu jego faktycznego złożenia. Taki stan rzeczy powodował, że sankcja ta była realna, a nie pozorna.

3. Terminy składania oświadczeń majątkowych przez pozostałych funkcjonariuszy samorządowych

Analizując ustawowe terminy składania oświadczeń majątkowych przez pozostałych funkcjonariuszy samorządowych, do których są adresowane przepisy ustrojowych ustaw samorządowych, należy stwierdzić, że również te normy prawne zawierają mankamenty.
Kwestią wywołującą poważne wątpliwości jest zagadnienie dotyczące składania oświadczeń majątkowych przez osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz z upoważnienia starosty powiatu i z upoważnienia marszałka województwa. Literalne brzmienie art. 24h ust. 5 u.s.g., art. 25c ust. 5 u.s.p. oraz art. 27c ust. 5 u.s.w. przesądza o tym, że obowiązek złożenia pierwszego i ostatniego oświadczenia majątkowego przez osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia wskazanych powyżej podmiotów należy łączyć z faktem powołania na stanowisko względnie odwołania ze stanowiska albo z faktem zatrudnienia względnie rozwiązania umowy o pracę[12]. W świetle tak zakreślonych terminów powstaje pytanie, czy obowiązkiem złożenia oświadczenia majątkowego ustawodawca obejmuje również osoby wydające decyzje administracyjne, które upoważnienie do wydawania decyzji uzyskały już w trakcie zatrudnienia względnie po powołaniu na określone stanowisko? Analizując przedmiotowe zagadnienie, stosując wykładnię językową, należy udzielić negatywnej odpowiedzi[13]. Nie ulega jednak wątpliwości, że taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z ratio legis omawianych norm antykorupcyjnych i w sposób nieuzasadniony zawężałaby grono osób wydających decyzje administracyjne tylko do tych, które upoważnienie uzyskały w chwili zatrudnienia bądź powołania na stanowisko. Istotą przepisu nakazującego składać oświadczenia majątkowe osobom wydającym decyzje administracyjne jest przecież zapobieganie sytuacjom korupcjogennym przez cały okres, w którym osoby te posiadają upoważnienie do decydowania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej.@page_break@

Termin do złożenia oświadczenia majątkowego przez osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz z upoważnienia starosty powiatu i z upoważnienia marszałka województwa jest zatem w ustrojowych ustawach samorządowych wadliwie określony. Należy bowiem zauważyć, że zarówno udzielenie, jak i cofnięcie upoważnienia do wydawania decyzji bądź też upływ terminu, na jaki zostało ono udzielone, na ogół pozostaje zupełnie bez wpływu na umowę o pracę osoby, która decyzje takie ma wydawać bądź wydawała. W praktyce na ogół nie zdarza się, by pracownik samorządowy zatrudniany w urzędzie gminy, starostwie powiatowym bądź w urzędzie marszałkowskim od razu w dniu nawiązywania stosunku pracy otrzymywał upoważnienie do wydania decyzji administracyjnych. Upoważnienie takie zostaje zwykle udzielone już po nawiązaniu tego stosunku i często nie wiąże się nawet ze zmianą stanowiska służbowego.

Podobnie jest z utratą upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Omawiane upoważnienie zostaje nierzadko udzielone na czas określony, co oznacza, że po upływie okresu, na jaki zostało udzielone, po prostu wygasa, nie wywołując żadnych zmian w stosunku pracy pracownika dysponującego takim upoważnieniem. W szczególności zaś umowa o pracę pracownika, którego upoważnienie wygasło czy zostało cofnięte, nie zostaje rozwiązana. Obowiązek złożenia pierwszego i ostatniego oświadczenia majątkowego przez osoby wydające decyzje administracyjne z upoważniania wójta, starosty czy marszałka województwa należy zatem wprost wiązać z udzieleniem oraz utratą upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, a nie z nawiązaniem czy rozwiązaniem umowy o pracę względnie powołaniem czy odwołaniem ze stanowiska[14].

Moment udzielenia upoważnienia jest zatem z punktu widzenia ratio legis omawianych przepisów obojętny. Potwierdzeniem powyższego jest uzasadnienie projektu ustawy z 23.11.2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw[15], w którym w odniesieniu do wprowadzanych wówczas obowiązków składania oświadczeń także o działalności gospodarczej współmałżonka i najbliższych krewnych zostało stwierdzone, że „Dzięki tym informacjom będzie można szybko ustalić, czy u podstaw wydania danej decyzji przez urzędnika samorządowego legły powiązania natury pozamerytorycznej. Jest to ważny przepis antykorupcyjny (...)”[16].

Precyzyjne określenie daty, od której zaczyna biec termin do złożenia oświadczenia majątkowego przez osoby wydające decyzje administracyjne, może być trudne także z innej przyczyny. Uwagę zwraca bowiem także to ustawowe określenie występujące w każdej z ustrojowych ustaw samorządowych, z którego wynika, że obowiązkiem złożenia oświadczenia majątkowego ustawodawca obejmuje osoby wydające decyzje administracyjne, co oznacza, że omawiane przepisy nie obejmują osób, które są jedynie upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych, lecz ich faktycznie nie wydają. Świadczy o tym ustawowe sformułowanie „osoba wydająca decyzje”. Nie ulega wątpliwości, że za osobę wydającą decyzje administracyjne może być uznany tylko ktoś, kto wydał choć jedną decyzję. Statusu takiego nie musi natomiast posiadać osoba dysponująca upoważnieniem, gdyż z uprawnienia do wydania decyzji może nigdy nie skorzystać. Literalne brzmienie analizowanych norm prawnych daje zatem podstawę do zadania pytania o to, czy osoba upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych z upoważnienia wójta, starosty czy marszałka, która jednak żadnej decyzji nie wydała, jest objęta obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych? Wydaje się, że nie powinna być, choć kwestia ta jest niejednoznaczna. De lege ferenda należy zatem rozważyć, czy terminu do złożenia oświadczenia majątkowego nie wiązać z samym faktem upoważnienia do wydawania decyzji. Zagadnienie to wymaga zatem ustawowego dookreślenia, mimo że w praktyce termin do złożenia pierwszego oświadczenia majątkowego przez osoby wydające decyzje administracje jest zwykle liczony od dnia doręczenia upoważnienia pracownikowi.

Podobnie jak w przypadku radnych, pozostali funkcjonariusze samorządowi po bezskutecznym upływie terminu do złożenia oświadczenia majątkowego podlegają wezwaniu do jego złożenia przez osoby, którym oświadczenie to powinno być złożone. Wezwanie powinno być wystosowane w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu złożenia oświadczenia i wzywać do jego niezwłocznego złożenia w terminie 14 dni. Termin ten liczy się od dnia skutecznego doręczenia wezwania. Z uwagi na tożsamość regulacji prawnej dotyczącej wezwania do złożenia oświadczenia zarówno w odniesieniu do radnych, jak i do pozostałych funkcjonariuszy samorządowych na zasadzie analogii aktualność zachowują w tym zakresie spostrzeżenia poczynione powyżej.@page_break@

Przekroczenie ustawowych terminów do złożenia oświadczenia majątkowego przez pozostałych funkcjonariuszy samorządowych skutkuje uruchomieniem sankcji przewidzianych za niezłożenie tego oświadczenia. Uwagę zwraca jednak fakt, że część sankcji będzie mieć zastosowanie wobec pozostałych funkcjonariuszy samorządowych dopiero po bezskutecznym upływie 14-dniowego terminu wskazanego w skutecznie doręczonym wezwaniu do złożenia oświadczenia, niektóre zaś sankcje będą stosowane obligatoryjnie, począwszy już od dnia, w którym oświadczenie stało się wymagalne. Wynika to z literalnego brzmienia art. 24k ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 3 u.s.g., z art. 25f ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 3 u.s.p., a także z art. 27f ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 3 u.s.w. Mając na względzie to, że sankcja surowsza i dalej idąca w skutkach prawnych nieterminowego złożenia oświadczenia majątkowego jest obligatoryjna już w dniu, w którym oświadczenie stało się wymagalne, sankcja łagodniejsza zaś ma mieć zastosowanie dopiero po bezskutecznym upływie terminu do złożenia oświadczenia określonego w wezwaniu, powstaje pytanie, czy taka konstrukcja była celowym zabiegiem ustawodawczym? Wydaje się, że nie. Trudno bowiem doszukać się racjonalnego uzasadnienia tego, że niezłożenie oświadczenia majątkowego oznacza obligatoryjne odwołanie ze stanowiska np. skarbnika jednostki samorządu terytorialnego względnie oznacza obligatoryjne rozwiązanie umowy o pracę np. z sekretarzem jednostki samorządu terytorialnego bez uprzedniego wezwania do złożenia oświadczenia i to w restrykcyjnym trybie przewidzianym w art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy[17], a sankcja łagodniejsza w postaci utraty wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinno być złożone oświadczenie, do dnia złożenia oświadczenia wymaga uprzedniego wezwania tych osób do złożenia oświadczenia.

Zastrzeżenie budzi też ustawowo określony termin, w którym właściwy organ odwołuje ze stanowiska lub rozwiązuje umowę o pracę z osobą, która nie złożyła oświadczenia majątkowego. Ustrojowe ustawy samorządowe stanowią, że odwołanie ze stanowiska lub rozwiązanie umowy o pracę ma nastąpić najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie zakreślił terminu, w jakim należy przeprowadzić analizę oświadczeń majątkowych, można zadać pytanie, czy jeśli analiza ta zostanie przeprowadzona po upływie np. 2 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia, to obowiązek obligatoryjnego odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę nadal istnieje? Tego ustrojowe ustawy samorządowe nie regulują. Przepisy tych aktów prawnych nie zawierają też odesłania w przedmiotowej kwestii do kodeksu pracy, który zresztą możliwość rozwiązania umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 przewiduje tylko w ciągu miesiąca od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy, a nie w ciągu miesiąca od zaistnienia okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy o pracę czy odwołanie ze stanowiska, o czym stanowią ustawy samorządowe. Wydaje się jednak, że 30-dniowy termin do rozwiązania umowy o pracę oraz do odwołania ze stanowiska ma charakter zawity, co oznacza, że po jego upływie właściwy organ nie ma prawa do rozwiązania umowy o pracę oraz do odwołania ze stanowiska, ze względu na naruszenie obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego.

Podobny pogląd zaprezentowano w doktrynie przedmiotu[18], jednakże kwestia ta powinna być wprost uregulowana w ustrojowych przepisach samorządowych. Należy także odnotować, że krytycznie do omawianych terminów odniósł się Sąd Najwyższy, stwierdzając w uchwale z 5.01.2007 r., że „Sformułowanie «najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia», odczytane dosłownie nie ma logicznego sensu. Jeżeli jest to termin początkowy, określający, od kiedy możliwe jest rozwiązanie umowy o pracę, to należało użyć zwrotu «najwcześniej po upływie 30 dni». Jeżeli natomiast jest to ustanowienie terminu końcowego, do którego może nastąpić rozwiązanie umowy o pracę, to należało go określić przez zwrot «najpóźniej do upływu 30 dni od dnia» lub po prostu «w terminie 30 dni od dnia», albo używając sformułowania podobnego do art. 52 § 2 k.p. – «rozwiązanie umowy nie może nastąpić po upływie 30 dni od dnia». Racjonalna wykładnia sformułowania użytego w art. 24k ust. 3 u.s.g. prowadzi do wniosku, że nastąpiło w nim określenie terminu końcowego, do upływu którego pracodawca może rozwiązać umowę o pracę, a różnica w tej regulacji w stosunku do art. 52 § 2 k.p. polega na tym, że jest to termin 30 dni (a nie miesiąca) oraz że liczy się go od dnia, w którym należało złożyć oświadczenie majątkowe (a nie od dowiedzenia się o tym przez pracodawcę)”[19].

4. Uwagi końcowe

Przedstawione powyżej spostrzeżenia dowodzą, że samorządowe przepisy antykorupcyjne w zakresie, w jakim określają terminy składania oświadczeń majątkowych, są wadliwe, czym osłabiają skuteczność regulacji antykorupcyjnych. Niewłaściwie zakreślone terminy składania oświadczeń majątkowych powodują, że sankcje z tytułu naruszenia tych norm są niemożliwe do zastosowania. Wykazane mankamenty dowodzą zatem tego, że niezbędna jest pilna ingerencja ustawodawcza, by funkcjonujące samorządowe przepisy antykorupcyjne nie były jedynie fikcją.


Przypisy:
[1] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
[2] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej: u.s.p.
[3] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej: u.s.w.
[4] Więcej na ten temat A. Wierzbica, Samorządowe przepisy antykorupcyjne – postulaty de lege ferenda, „Administracja Publiczna. Studia Krajowe i Międzynarodowe” 2010/2, s. 99–114, oraz A. Wierzbica, Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, Warszawa 2010.
[5] Por. A. Wierzbica, Pierwsze oświadczenia majątkowe radnych, „Wspólnota” 2010/47, s. 21–23, oraz A. Wierzbica, Oświadczenia majątkowe składane przez radnych, „Wspólnota” 2010/15, s. 18–20.
[6] Ze sporządzonego uzasadnienia do projektu ustawy z 23.11.2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Sejm RP IV kadencji, druk sejmowy nr 591) wynika m.in., że „Każdy z wyborców będzie mógł sprawdzić na stronie internetowej urzędu gminy lub miasta, starostwa powiatowego lub urzędu marszałkowskiego, jaki majątek posiada jego przedstawiciel wybrany do organu stanowiącego lub wykonawczego danego samorządu oraz czy w trakcie ostatniego roku jego majątek wzrósł w sposób odpowiadający wykazanym przez niego dochodom. Dzięki wprowadzeniu jawności treści oświadczenia majątkowego mieszkańcy będą mogli szybko ustalić, czy osoba składająca oświadczenie majątkowe podała pełne dane dotyczące stanu majątkowego, czy też zataiła w tym zakresie prawdę lub złożyła oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym. Regulacje te przede wszystkim wymuszać będą dokładne uważne wypełnianie oświadczeń przez osoby zobowiązane do ich składania, a także stanowić będą narzędzie realnej kontroli społecznej. (...) Opinia publiczna w Polsce bulwersowana jest stale sytuacjami, w których osoby pełniące funkcje publiczne w znacznym stopniu powiększają swój, i najbliższych, stan posiadanego majątku, nie mogąc przy tym wykazać takich dochodów, które uzasadniałyby legalny sposób takiego wzbogacenia się. Powstawaniu takiej sytuacji w dużym stopniu sprzyja utajnienie treści oświadczeń majątkowych oraz brak systematycznej społecznej i urzędowej konfrontacji zapisów w nich zawartych ze stanem rzeczywistym. Stąd, istotne znaczenie ma uchwalenie przez Sejm RP takich rozwiązań prawnych, które w sposób skuteczny służyć będą walce z korupcją”.
[7] Ustawa z 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), dalej: k. wyb.
[8] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
[9] S. Płażek w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 352.
[10] Podobnie B. Dolnicki, A. Wierzbica, Propozycje de lege ferenda w zakresie przepisów antykorupcyjnych, w: Korupcja i antykorupcja – wybrane zagadnienia, cz. II, Szczytno 2011, s. 104.
[11] M. Gurdek, Obowiązki wójta, starosty i marszałka województwa w zakresie składania oświadczeń i informacji określonych w tzw. przepisach antykorupcyjnych, „Administracja. Teoria–Dydaktyka–Praktyka” 2008/2, s. 36–37.
[12] Uwagę zwraca także nieład terminologiczny występujący w powołanych przepisach, w których ustawodawca posługuje się sformułowaniem „zatrudnienie”, mając zapewne na względzie nawiązanie umowy o pracę, o czym świadczy łączenie obowiązku złożenia ostatniego oświadczenia majątkowego z rozwiązaniem umowy o pracę, a nie z zatrudnieniem. Na ten temat zob. więcej A. Wierzbica, Wadliwość przepisów dotyczących oświadczeń majątkowych w jednostkach samorządu terytorialnego, w: M. Stec, K. Bandarzewski (red.), Unormowania antykorupcyjne w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 126–147.
[13] Podobnie A. Wierzbica, Analiza obowiązujących przepisów antykorupcyjnych z wykazaniem mankamentów prawnych, w: J. Kosiński, K. Krak (red.), Korupcja i antykorupcja – wybrane zagadnienia, Szczytno 2011, s. 75.
[14] Podobnie A. Wierzbica, Wadliwość przepisów..., s. 141.
[15] Ustawa z 23.11.2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806 ze zm.).
[16] Sejm RP IV kadencji, druk sejmowy nr 591,www.sejm.gov.pl.
[17] Ustawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dalej: k.p.
[18] Tak np. S. Płażek w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa..., s. 360.
[19] Uchwała SN z 5.01.2007 r. (I PZP 4/07), OSNP 2007/23–24, poz. 340.