Przepisy studium nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jednak wraz z miejscowym planem tworzą system aktów planistycznych obowiązujących na terenie gminy. Przepisy studium nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym. W orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć skrajny pogląd, zgodnie z którym uregulowania zawarte w studium nie są brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Argumentacja za powyższym stanowiskiem opiera się na założeniu, że studium jest aktem planistycznym niestanowiącym przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej, zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera odesłania do stosowania uregulowań zawartych w studium do decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko nakazujące uwzględnianie zapisów studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy opiera się na wykładni systemowej, zgodnie z którą istniejący system aktów planistycznych, niezależnie od tego, czy mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących, powinien stanowić całość.
W powyższym zakresie za znamienny należy uznać pogląd wyrażony w wyroku NSA, w którym stwierdził on: „Nie ulega wątpliwości, na co zasadnie wskazano w skarżonym wyroku, iż stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Trafnie jednak wskazano z kolei we wniesionej kasacji, iż powyższa regulacja nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Według prezentowanego w doktrynie poglądu, a który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi «swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami» (T. Bąkowski, „Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz”, Kraków 2004, s. 54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, „Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego”, Bydgoszcz–Poznań 2002, s. 54–60). Powodowałoby to sytuację, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia, jak zasadnie wywiedziono to we wniesionej kasacji, byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją. Z tych też względów przedstawione wyżej uwarunkowania należało mieć na uwadze przy ocenie obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu”.
W zaprezentowanym poglądzie NSA przyjął supremację wykładni systemowej nad wykładnią literalną. Nie istnieje jednak wyraźny przepis nakazujący przy wydawaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy uwzględnianie w nich ustaleń zawartych w studium. Wydaje się, że zasadne byłoby wprowadzenie rozwiązania, w myśl którego ustalenia studium stanowiłyby pewne minimum, które musiałaby spełniać decyzja o warunkach zabudowy. Oznaczałoby to sytuację, w której organ wydający decyzję musiałby, oprócz wymogów ustawowych, sprawdzić zgodność wydawanego rozstrzygnięcia z zapisami studium. Takie rozwiązanie zapewniłoby pewną spójność aktów planistycznych z aktami administracyjnymi z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W literaturze postuluje się pośrednie rozwiązanie, zgodnie z którym, „jeśli nawet studium nie może być podstawą takiej decyzji, to może być okolicznością, którą trzeba uwzględniać w przeprowadzonej analizie”. Jednak zaproponowane stanowisko nie oznacza, że ustalenia studium są bezwzględnie wiążące dla ustalenia warunków zabudowy. Więcej na ten temat znajdziesz w książce „Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego”.
Opracowanie fragmentu: Agnieszka Matłacz
W książce „Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego” w syntetyczny i przejrzysty sposób przedstawiono analizę instytucji oraz procedur z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, od genezy i istoty planowania przestrzennego począwszy, poprzez omówienie systemu planowania, ze szczególnym uwzględnieniem planowania lokalnego, po kwestie związane z realizacją planu miejscowego (lokalizacja inwestycji). Publikacja zawiera omówienie zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikające z ustawy o odpadach. Więcej informacji >>>
Opracowano na podstawie fragmentów książki „Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego”, autorzy: Tomasz Brzezicki, Anna Brzezińska-Rawa, Henryk Nowicki, Wojciech Szwajdler, Krzysztof Kucharski, Łukasz Maszewski.