Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle przesłanek ustawy z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (3)

ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA SAMORZĄD TERYTORIALNY

articleImage: Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle przesłanek ustawy z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (3) fot. Thinkstock


3.Wnioski

Z powyższego ukształtowania przesłanek płynie kilka wniosków. Odnoszą się one przede wszystkim do metodyki rozstrzygnięć właściwego organu administracji publicznej (kwestia swobodnego uznania) oraz zasad interpretacji tekstu ustawy o dodatkach mieszkaniowych

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych pozostawia niewielki margines na dyskrecjonalność. Jedyną w istocie uznaniową kwestią jest ocena prowadzenia gospodarstwa domowego co do liczby wspólnie gospodarujących. W pozostałym natomiast zakresie ustawodawca posłużył się ścisłymi kryteriami wskazującymi in concreto na: wysokość osiąganego dochodu (słusznie ustalanego jako średnia z trzech miesięcy poprzedzających wystąpienie z żądaniem) czy powierzchnię użytkową lokalu.

Nawet jednak w kontekście tych ostatnich przesłanek – precyzyjnie przecież sformułowanych – pojawiają się niekiedy rozstrzygnięcia organów niezwykle dyskusyjne i błędne. Przykładem jest tu przedstawiony wcześniej problem uznania określonych kategorii przychodów za dochód.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że problemy na tym tle należy rozwiązywać, bacząc na istotę omawianej regulacji (nie jest istotna nazwa „zasiłek pielęgnacyjny”, ważne, by dane świadczenie spełniało cechy takiego zasiłku). Myśl tę należy rozumieć szerzej jako swoistą dyrektywę interpretacyjną całej ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

W toku przeprowadzanego postępowania należy ponadto pamiętać o pozornie oczywistej zasadzie wykładni (w tym wykładni systemowej), zgodnie z którą to samo pojęcie użyte wielokrotnie ma zawsze to samo znaczenie, a pojęcia różne – choćby były do siebie zbliżone – mają różne znaczenie. Przykładowo nie można zatem przyjąć, że „zamieszkiwanie” jest tym samym co „zameldowanie”.

Należy również podkreślić wypływającą ze stanowiska judykatury – chociaż w istocie zawartą „przez zaniechanie” w ustawie o dodatkach mieszkaniowych – zasadę uniezależnienia dodatków mieszkaniowych od istnienia więzi rodzinnych między wspólnie gospodarującymi. Stwarza to możliwości uzyskania dodatku nie tylko przez osoby spokrewnione, ale także przez np. wspólnie zamieszkujących przyjaciół czy konkubentów. Rozwiązanie takie należy ocenić niezwykle pozytywnie zarówno z uwagi na dostrzeżenie przez ustawodawcę złożoności ludzkich losów, jak i na obecne tendencje w szeroko rozumianej sferze społecznej czy obyczajowej.

Na marginesie trzeba także docenić ogromną rolę orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Skąpy w istocie tekst ustawy jest bardziej czytelny i spójny z resztą systemu prawa. Jest to także znakomity przykład tego, jak sądownictwo administracyjne wypełnia wyznaczoną mu funkcję organów kształtujących wykładnię prawa administracyjnego w celu zapewnienia legalności i jednolitości działań administracji publicznej[43].

Podsumowując, sformułowanie przesłanek uzyskania dodatku mieszkaniowego ma oczywiście wady (np. warto doprecyzować we wskazany wcześniej sposób art. 4 u.d.m.), nie są to jednak uchybienia wymagające niezwłocznej interwencji ustawodawcy. Drobne niedoskonałości w powyższym zakresie są usuwane przez wykładnię kompatybilną z normami prawnymi wypływającymi z innych aktów prawnych, jak również przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przesłanki te są określone w sposób nowoczesny, przez co należy rozumieć dostosowanie regulacji do aktualnych stosunków czy przemian gospodarczo-społecznych. Na aprobatę zasługuje również i to, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych zezwala na dość swobodne wykazywanie faktu wypełnienia przesłanek przez wnioskodawcę; kwestia przyznania dodatku nie sprowadza się bowiem do zamkniętej analizy określonego katalogu dokumentów. Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest zatem uzależnione od wypełnienia nadmiernie restrykcyjnych kryteriów. Tym samym realizuje w sposób właściwy konstytucyjne prawo zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. 

                                                    <<<WSTECZ

Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.)


Przypisy:
[1] Wyrok WSA w Poznaniu z 20.03.2008 r. (IV SA/Po 668/07), LEX nr 493188.
[2] Ustawa z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dalej: u.d.m.
[3] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
[4] Regulacja kwestii dodatków mieszkaniowych stanowi kapitalny przykład oddzielenia prawa materialnego od prawa procesowego. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zasadniczo nie zawiera żadnych przepisów proceduralnych. W istocie całość postępowania o przyznanie dodatku jest regulowana przez kodeks postępowania administracyjnego. Pod względem porządku w legislacji można ją zatem uznać za wzorcową. Powyższe ma znaczenie zwłaszcza w kontekście nasilających się ostatnim czasie tendencji do dekodyfikacji (dezintegracji) postępowania administracyjnego – zob. M. Gajda-Durlik, Dekodyfikacja postępowania administracyjnego, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 517 i n.
[5] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16,poz. 93 ze zm.), dalej: k.c.
[6] Może to wystąpić w szczególności wówczas, gdy dzięki działaniom np. reporterów telewizyjnych organ otrzyma informację o nieporadnej osobie żyjącej w skrajnym ubóstwie.
[7] Wyrok NSA z 10.02.1987 r. (SA/Wr 875/86), OSPiKA 1989/4, poz. 79, z aprobującą glosą B. Adamiak.
[8] Przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, że: „W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni”. Szeroka interpretacja nie wydaje się na tym gruncie możliwa z uwagi na wyjątkowy charakter następstwa w prawie administracyjnym. Zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja..., s. 291. W tej kwestii również M. Miemiec, Następstwo procesowe w prawie administracyjnym, „Przegląd Prawa i Administracji” 1990/26, s. 33.
[9] Ustawa z 24.06.1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).
[10] Świadczy o tym chociażby redakcja art. 5 ust. 1 u.d.m., w którym mówi się o normatywnej powierzchni użytkowej „lokalu mieszkalnego”.
[11] Ustawa z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).
[12] Ustawa z 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.).
[13] Ustawa z 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).
[14] A. Gola w: L. Myczkowski, A. Gola, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2003. Zob. także wyrok NSA z 27.02.2008 r. (I OSK 280/07), LEX nr 454015.
[15] Powyższe potwierdza w szczególności stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z 21.02.2008 r. (IV SA/Po 192/07), LEX nr 527892. Sąd przyjął, że ustalenia organów dokonywane na podstawie obowiązku meldunkowego mają wyłącznie znaczenie pomocnicze.
[16] Wyrok WSA w Gliwicach z 26.11.2008 r. (IV SA/Gl 473/08), LEX nr 541819.
[17] Uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20.05.2002 r. (OPK 21/02), ONSA 2003/1, poz. 12. Zob. także: wyrok WSA w Gliwicach z 22.04.2008 r. (IV SA/Gl 1256/07), LEX nr 509611; wyrok WSA w Gliwicach z 7.02.2008 r. (IV SA/Gl 661/07), LEX nr 493248; wyrok WSA w Białymstoku z 9.12.2008 r. (II SA/Bk 434/08), LEX nr 510418; wyrok NSA z 9.07.2008 r. (I OSK 1276/07), LEX nr 548981; wyrok WSA w Krakowie z 3.04.2008 r. (III SA/Kr 959/07), LEX nr 443923.
[18] Wyrok WSA w Gdańsku z 18.12.2008 r. (III SA/Gd 295/08), LEX nr 528373.
[19] Wyrok WSA w Olsztynie z 13.08.2008 r. (II SA/Ol 354/08), LEX nr 504830 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 16.05.2008 r. (IV SA/Gl 7/08), LEX nr 527909.
[20] Wyrok WSA w Białymstoku z 11.03.2008 r. (II SA/Bk 69/08), LEX nr 527896.
[21] Wyrok WSA w Szczecinie z 6.11.2008 r. (II SA/Sz 450/08), LEX nr 540946.
[22] Taką też definicję przyjął ustawodawca w ustawie z 21.04.2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 ze zm.).
[23] Wyrok NSA z 11.07.2008 r. (I OSK 1831/07), LEX nr 493243.
[24] Wyroki WSA w Gliwicach z: 18.04.2008 r. (IV SA/Gl 1118/07), LEX nr 504765; 31.01.2008 r. (IV SA/Gl 671/07), LEX nr 372441.
[25] Wyrok WSA z Białymstoku z 9.12.2008 r. (II SA/Bk 434/08), LEX nr 540188.
[26] Wyrok WSA z Białymstoku z 9.12.2008 r. (II SA/Bk 434/08), LEX nr 540188. Podobnie do kręgu wspólnie gospodarujących zaliczono pozostającego czasowo poza miejscem zamieszkania studenta. Zob. uchwałę NSA z 20.05.2002 r. (OPK 21/02), ONSA 2003/1, poz. 12.
[27] Zob. art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
pkt 2 u.d.m.
[28] W tym tonie wyrok WSA w Gliwicach z 10.01.2008 r. (IV SA/Gl 534/07), ONSA WSA 2009/2, poz. 34.
[29] Wyrok NSA z 30.01.2003 r. (I SA 1288/02), ONSA 2004/1, poz. 27. W tej kwestii również wyrok NSA z 6.03.2007 r. (I OSK 606/06), LEX nr 320113.
[30] Wyrok NSA z 31.08.2004 r. (OSK 1234/04), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[31] Wyrok WSA w Gliwicach z 16.05.2008 r. (IV SA/Gl 1147/07), LEX nr 471205.
[32] Wyrok NSA z 30.01.2003 r. (I SA 1288/02), ONSA 2004/1, poz. 27.
[33] Ustawa z 28.07.1983 r. o podatku od spadków i darowizn (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 ze zm.).
[34] Na marginesie warto wskazać na przesłanki odrzucenia definicji powierzchni użytkowej zawartej w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Definicja z art. 1a ust. 1 pkt 5 tej ustawy obejmuje również piwnice czy garaże. Pomieszczenia te stanowią przynależność lokalu mieszkalnego. Pojęcie systemu prawnego wymusza rozumienie lokalu mieszkalnego w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w taki sposób, w jaki zdefiniowano go w ustawie o własności lokali. Przyjęcie rozwiązania przeciwnego sprawiłoby, że do powierzchni użytkowej lokalu wliczano by powierzchnię tych pomieszczeń, które nie są częścią lokalu. Ponadto z uwagi na cel ustawy o dodatkach mieszkaniowych wliczanie powierzchni np. komórki w piwnicy bloku trudno byłoby uznać za właściwe ze względów słusznościowych.
[35] Uchwała składu pięciu sędziów NSA z 16.09.2002 r. (OPK 27/02), ONSA 2003/2, poz. 56.
[36] Uchwała składu pięciu sędziów NSA z 16.09.2002 r. (OPK 27/02), ONSA 2003/2, poz. 56.
[37] Wyrok NSA z 15.12.2006 r. (I OSK 565/06), LEX nr 290657.
[38] Uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20.05.2002 r. (OPK 23/02), ONSA 2003/1, poz. 13.
[39] Wyrok WSA w Warszawie z 10.12.2008 r. (VIII SA/Wa 423/08), LEX nr 527567.
[40] Wyrok WSA w Poznaniu z 17.04.2008 r. (IV SA/Po 672/07), LEX nr 534667; wyrok WSA w Łodzi z 26.11.2008 r. (III SA/Łd 570/08), LEX nr 541783.
[41] Problem ten pojawił się na tle zasiłku pielęgnacyjnego. Organy odmawiały bowiem przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na to, że do dochodu wliczano „dodatek pielęgnacyjny”. Uzasadniane w ten sposób decyzje są konsekwentnie uchylane z uwagi na tożsamość zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. Powyższą tezę należy odnieść również do innych świadczeń odliczanych od dochodu. Zob.: wyrok NSA z 13.02.2003 r. (I SA 1700/02), LEX nr 148863; wyrok WSA w Łodzi z 30.01.2008 r. (III SA/Łd 592/07), LEX nr 377433.
[42] Wyrok WSA w Łodzi z 28.03.2008 r. (III SA/Łd 730/07), LEX nr 527915.
[43] W tej kwestii m.in. R. Hauser, Wpływ orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tworzenie prawa, w: J. Trzciński (red.), Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 209 i n. Zob. także A. Skoczylas, Wpływ uchwał NSA na wykładnię dokonywaną przez organy administracji, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja..., s. 697 i n.

                                                 

Andrzej Paduch 13.04.11
Zobacz wszystkie materiały pochodzące z:
Skomentowano 0 razy

Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle przesłanek ustawy z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (3)

Zapisz się na bezpłatny Newsletter Samorządowy
Średnia ocena artykułu (oddanych głosów: 0)

Inne artykuły o zbliżonej tematyce

Nie znaleziono żadnych artykułów.

Warto przeczytać

Aktualności - Samorząd

Tego samego autora

Polecamy: