Uchwała NSA odpowiedzią na praktyczny problem


Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12 (LEX nr 1225396) została podjęta na wniosek Prezesa NSA. Sąd stwierdził w niej, że: w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ppsa) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Okoliczności podjęcia uchwały są interesujące. Wnioskodawca zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się wątpliwości co do tego zagadnienia. Na uzasadnienie tej tezy wskazał orzeczenia, w których przyjmowano, że w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy czynności w postępowaniu sądowym powinna podejmować rada gminy i te, w których przyjmowano właściwość wójta (burmistrza, prezydenta miasta). NSA uznał zatem za spełnione przesłanki do rozpoznania wniosku, a w uzasadnieniu wskazał również na spory wokół tej kwestii toczące się już od czasów wprowadzenia samorządu terytorialnego w 1990 r. Z drugiej jednak strony, w końcowej części uzasadnienia, można przeczytać, iż "za stanowiskiem, że gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje wójt, przez wiele lat kwestionowanym jedynie w nielicznych orzeczeniach [podkr. autora], przemawia (...) wiele argumentów". Czy zatem podejmowanie powyższej uchwały było niezbędne?
 

W uzasadnieniu uchwały NSA rozważył wiele problemów powstałych w związku z interpretacją przepisów ustaw - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwłaszcza art. 25, 26, 28 i 32) oraz o samorządzie gminnym (zwłaszcza art. 19 ust. 2 i art. 31). Obszerne refleksje sądu w oparciu o przepisy ustrojowe i procesowe znajdują się w uzasadnieniu do uchwały. Warto tu przywołać podsumowanie zamieszczone na końcu tej argumentacji: "podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony.". Rozważenie problemu doprowadziło zatem do wniosku, iż to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem, który reprezentuje gminę przed sądem administracyjnym, gdy uchwała rady gminy ma być poddana kontroli sądu.


Wyjątek od zasady

Sąd dostrzegł jednak, że nie w każdym przypadku taki sposób reprezentacji gminy będzie możliwy i celowy, czemu dał wyraz zarówno w sentencji uchwały, jak i w jej uzasadnieniu, co podsumował: "takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym - w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady". Zatem zasadą jest reprezentacja gminy przez organ wykonawczy, ale w szczególnie uzasadnionych przypadkach w konkretnej sprawie zasada ta może zostać przełamana i to rada gminy będzie organem reprezentującym gminę - jak podkreślił NSA, będzie to miało miejsce, gdy zaistnieją "okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Wówczas przewodniczący rady będzie stanowił upoważnionego reprezentanta gminy. Zdaniem Sądu takie nadzwyczajne sytuacje mogą mieć miejsce np. gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego organu wykonawczego, co mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego możności ochrony sądowej swego interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Chodzi więc przede wszystkim o sytuacje konfliktowe, gdzie organy gminy mają sprzeczne interesy.


Jakie jest praktyczne znaczenie uchwały NSA?

Sądy administracyjne, do których wpływają skargi na uchwały rad gmin muszą zwrócić uwagę na prawidłową reprezentację tych gmin. Konsekwencją braków w tym zakresie może być stwierdzenie nieważności postępowania. Wobec stanowiska NSA co do kwestii reprezentacji gminy, sądy powinny uznać za prawidłową wyłącznie reprezentację przez organ wykonawczy. Reprezentowanie gminy przez przewodniczącego rady (lub upoważnioną przez niego osobę) powinny traktować jako niepoprawny sposób reprezentacji, jeśli nie uznają, iż zachodzi wyjątkowa sytuacja, o której mowa w uchwale NSA. Wydaje się, iż wówczas należy traktować to jako brak formalny podlegający poprawieniu lub uzupełnieniu (art. 49 ppsa), tj. sąd powinien wezwać do uzupełnienia pisma (np. odpowiedzi na skargę) o brakujące elementy (prawidłowe oznaczenie strony, przedstawicieli i pełnomocników czy ich podpisy oraz prawidłowo sporządzone pełnomocnictwo, jeśli jest taka potrzeba).



@page_break@
 

Oczywiście również dla gmin uchwała stanowi cenne rozstrzygnięcie. Nie powinno bowiem budzić większych wątpliwości, iż to wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub upoważniona przez niego osoba powinna stawić się w sądzie na rozprawie czy być autorem pism procesowych kierowanych do sądu.


Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - do kogo skierować?

Problem z właściwością organów - zarówno dla organów gminy, jak i dla skarżących - może powstać na etapie poprzedzającym postępowanie przed sądem, gdy zainteresowany podmiot składa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą rady gminy. Uchwała NSA nie rozstrzyga kwestii do którego z organów należy to wezwanie wnieść i który organ winien wezwanie rozpatrzyć, ani nawet się do nich nie odnosi. Z dotychczasowego orzecznictwa wynika, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą wydaną przez radę gminy można wnieść zarówno do organu wykonawczego, jak i organu stanowiącego (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2694/12, LEX nr 1248464 lub postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. II SA/Wr 1807/02, LEX nr 143473). Skierowanie wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zobowiązuje ten organ do przekazania go radzie gminy, gdyż tylko ona może wypowiedzieć się w kwestii własnego aktu prawnego. W konsekwencji skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do organu wykonawczego gminy przez osobę, która następnie wniesie skargę do sądu administracyjnego, nie może zostać uznane za naruszenie przepisów postępowania skutkującego niedopuszczalnością skargi i jej odrzuceniem. Te poglądy pozostają nadal aktualne.


Podobne sprawy

Uchwała NSA w żaden sposób nie porusza podobnych problemów dotyczących powiatu i województwa. Można jednak przyjąć, iż w tych przypadkach powinna mieć miejsce analogiczna interpretacja, tj. wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być skierowane do organu stanowiącego, który wydał uchwałę (rady powiatu lub sejmiku województwa) albo do podmiotu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego na zewnątrz (starosty lub marszałka województwa), rozpatrzenie wezwania należy jednak wyłącznie do organu stanowiącego, natomiast reprezentacja w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy do starosty i marszałka województwa.

Omawiana uchwała nie dotyczy również kwestii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego w sprawach, gdy jednostka samorządu terytorialnego jest stroną skarżącą, zwłaszcza w przypadku, gdy chodzi o zaskarżenie aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub uchwały kolegium regionalnej izby obrachunkowej). Wydaje się jednak, iż wówczas reprezentacja jednostki samorządu powinna wyglądać analogicznie, tj. mimo, że akt został wydany przez organ stanowiący, to organem reprezentującym będzie wójt (burmistrz, prezydenta miasta, w przypadku powiatu starosta, a w przypadku województwa marszałek województwa).

 




Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
 Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12, LEX nr 1225396
 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.