Zakres jawności działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (cz. 1)

Nie ulega wątpliwości, że prawo do informacji i ściśle związana z nim szeroko rozumiana zasada jawności życia publicznego jest istotnym elementem życia społecznego. Działanie organów władzy publiczne w sposób transparentny, przejrzysty, jawny nie jest już traktowane w kategorii deklaracji, ale jest rozumiane jako powinność, która w coraz większym zakresie jest egzekwowana przez obywateli.

Podstawową zaletą jawności, a w tym podstawowego jej elementu – prawa do informacji, jest to, że pozwala na efektywne uczestniczenie w procesach decyzyjnych zarówno dotyczących spraw ogólnospołecznych, jak i lokalnych. Jedynie obywatel posiadający informację może czuć się partnerem administracji, może również wykonywać swoje uprawnienia kontrolne, może w sposób świadomy podjąć decyzję, wyrobić sobie opinię o działaniu administracji. Z tego względu otwartość administracji jest jednym ze sposobów wzrostu zaufania społecznego, szczególnie na szczeblu lokalnym. Jest również środkiem, który łagodzi i niweluje niepokoje społeczne .

Przestrzeganie w praktyce wymienionych atrybutów zasady jawności jest szczególnie istotne dla funkcjonowania samorządu terytorialnego. Zgodnie z regulacją art. 16 ust. 1 Konstytucji RP z 2.04.1997 r. „Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Ujmując rzecz inaczej, „samorząd terytorialny w świetle normy ust. 1 to wspólnota samorządowa. Podmiotem tej wspólnoty jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. Związek ten jest tworem powołanym przez państwo w celu realizacji jego zadań” . Zatem „w ujęciu aksjologicznym wspólnota samorządowa postrzegana jest jako grupa społeczna powiązana pewnym wspólnym i prawnym interesem, wyrażającym się w oczekiwaniach członków wspólnoty, w procesie samozarządzania powierzonymi istotnymi sprawami publicznymi zostanie uwzględnione obok dobra ogółu mieszkańców również prawo indywidualnych członków wspólnoty do samorealizacji w ramach danej wspólnoty” .

W artykule prezentuję problematykę jawności działania organów stanowiących i uchwałodawczych samorządu terytorialnego na gruncie ustaw samorządowych, a mianowicie o samorządzie gminnym , ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa . W opracowaniu pominę stosowne regulacje prawne zawarte w ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Nie poruszę również zagadnień związanych jawnością przepisów prawa miejscowego oraz jawnością gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

1. Zakres podmiotowy obowiązku jawnego działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego

Wspólnotę samorządową tworzą jej mieszkańcy. Tak stanowi art. 16 ust. 1 Konstytucji RP , a także art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa . Jak wynika z brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , mieszkańcy gminy, powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy.

Zgodnie z postanowieniami ustaw ustrojowych członkowie wspólnoty samorządowej uczestniczą w zarządzaniu powierzonymi sprawami publicznymi bądź bezpośrednio, bądź za pośrednictwem ustawowo określonych organów. Ponieważ decydująca większość tych spraw jest realizowana przez organy, zatem istotna z punktu widzenia interesów wspólnoty i jej poszczególnych członków staje się wykonywana przez nich kontrola społeczna nad działalnością reprezentujących ich organów. Ma temu służyć szeroko pojmowana zasad jawności (przejrzystości) działań administracji publicznej .

Według art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym „Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw”. Tożsamą regulację prawną dotyczącą jawności działania organów powiatu zawiera art. 8a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , natomiast art. 15a ust. 1 u.s.w. zakłada jawność działania organów województwa.

Trzeba zgodzić się z poglądem Andrzeja Szewca, że należy wyłączyć z pojęcia „organ gminy” członków wspólnoty samorządowej . Jak bowiem wynika z brzmienia art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym, o czym stanowi art. 15 ustawy o samorządzie gminnym . Natomiast przepis art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na wójta jako organ wykonawczy.

Również na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym ustawodawca wskazuje na szczególną pozycję mieszkańców powiatu, którzy poprzez formy właściwe demokracji bezpośredniej podejmują wiążące rozstrzygnięcia. Wyraźnie są wskazane także podmioty, którym został przyznany status organu. Są nimi, jak wynika z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym , rada powiatu i zarząd powiatu. Analogiczne rozwiązanie prawne zawiera art. 15 u.s.w. – organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa. Organami stanowiącymi i kontrolnymi jest rada powiatu (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ) i sejmik województwa (art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ).

Organem nie są komisje rady (sejmiku). Są one tworzone na podstawie odpowiednio art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa . Na ich mocy rada (gminy, powiatu, sejmik województwa) ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje – jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym , art. 17 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym – podlegają radzie, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. W piśmiennictwie uznano, że „sformułowanie to wyraża trzy istotne treści prawne. Po pierwsze, jest kolejnym potwierdzeniem (i przypomnieniem) zasady, że rada gminy jest najwyższym w gminie organem stanowiącym i kontrolnym, któremu podlegają wszystkie pozostałe organy, w tym także wewnętrzne organy rady, łącznie z komisją rewizyjną, do której przepis ten również się stosuje. Po drugie, wyłącza komisje rady z podległości innym władzom samorządowym, w tym wójtowi gminy. Po trzecie, wskazuje, że komisje nie są organami rady o samoistnych kompetencjach. Działalność podejmują w imieniu rady i w zakresie przez nią określonym” .

Skoro komisje rady (sejmiku) nie są organem, powstaje problem realizacji postulatu jawności ich działania. Wydaje się, że rozwiązania prawnego w tej materii należy poszukiwać w treści odpowiednio art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 15a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa . W wymienionych przepisach ustawodawca, wskazując sposoby realizacji prawa do informacji, uwzględnia także konieczność zapewnienia jawności działania wewnętrznych organów rady (sejmiku), czyli komisji. Objął on bowiem zakresem przedmiotowym prawa do informacji również prawo obywateli do wstępu na posiedzenia komisji rady (sejmiku), w szczególności uzyskiwania protokołów posiedzeń komisji rady (sejmiku). Należy zatem wnosić, że tym samym uznał prace komisji rady za równie istotne z punktu widzenia jawności działania organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego jak prace całego gremium rady (sejmiku).

Rozwiązanie takie należy uznać za słuszne, to właśnie na komisjach wypracowywane są stanowiska rady, opinie, propozycje rozwiązań, dyskutuje się o sprawach lokalnych i sposobach ich rozwiązania. Pogląd ten podziela także Sławomir Czarnow. Jego zdaniem rozszerzenie jawności działania na wszystkie organy samorządu terytorialnego, w tym także komisje rad i sejmików, należy ocenić pozytywnie. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 18 u.d.i.p. jawnością objęto jedynie posiedzenia kolegialnych organów władzy pochodzących z wyborów powszechnych . Tym samym słuszne jest stanowisko, że zasada jawności w sensie przedmiotowym obejmuje wszelką działalność organów gminy, a nawet wewnętrznych organów rady (komisji), a nie tylko ich działalność realizowaną za pomocą aktów administracyjnych czy – jeszcze węziej – w formie uchwałodawczej bądź nawet tylko prawotwórczej .

A. Szewc zauważa, że niejasno rysuje się status przewodniczącego rady . Jak stanowią art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa , zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady (sejmiku) oraz prowadzenie obrad rady (sejmiku). Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. „Osoby te reprezentują radę na zewnątrz, co jednak nie jest jednoznaczne z reprezentowaniem gminy (to uprawnienie przysługuje wójtowi gminy). Wynika to z tego, że przewodniczący rady, a tym samym także jego zastępca, nie są organami gminy” . Przewodniczący rady powiatu nie ma uprawnienia do reprezentowania powiatu ani rady powiatu, a tylko w takim razie mógłby on udzielać pełnomocnictwa do reprezentowania strony w sądzie .

Zdaniem NSA nie jest dopuszczalne statutowe upoważnienie przewodniczącego rady do ingerencji w prace urzędu gminy . Niemniej przewodniczący rady gminy, mimo że nie jest organem gminy, jest obowiązany z istoty pełnionej funkcji do udzielania prasie informacji o działalności rady, jeżeli obowiązek ten nie został przekazany z inicjatywy przewodniczącego rzecznikowi prasowemu ustanowionemu uchwałą tejże rady .

Niewątpliwie organem nie jest urząd . Pojęcie „urzędu” w systemie obowiązującego prawa jest używane w wielu różnych znaczeniach. Na ogół przyjmuje się, że jest to odpowiednio zorganizowany zespół osób przydany organowi administracji publicznej do pomocy w pełnieniu jego funkcji . Szerzej istotę urzędu można też określić jako zespół środków materialnych i technicznych (budynki, sprzęt techniczny) oraz osobowych (urzędnicy) danych do pomocy organowi (organom) w celu realizacji jego (ich) zadań i kompetencji. Urzędy nie mają uprawnień władczych, nie mogą wydawać decyzji czy postanowień. W żadnym przypadku nie wolno zatem stosować zamiennie terminu „organ” i „urząd”, co jest niestety często spotykane w praktyce administracyjnej .

2. Sposób realizacji prawa do informacji w jednostkach samorządu terytorialnego

Jawność życia publicznego została zagwarantowana w art. 61 Konstytucji RP . Na mocy jej ust. 1 zd. 1 obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zakres prawa do uzyskiwania informacji wyznacza ust. 2 art. 61 Konstytucji RP i obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zdaniem Piotra Szkudlarka art. 61 Konstytucji RP , ustanawiając prawo każdego obywatela do informacji, nie określa formy realizacji tego prawa, a jedynie wskazuje przykłady, w jaki sposób prawo do informacji może być zrealizowane (dostęp do dokumentów czy wstęp na posiedzenia organów pochodzących z powszechnych wyborów) .

Kwestie związane ze sposobem realizacji prawa do informacji zostały zawarte również w art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 15a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa . I tak, jawność działania organów gminy, powiatu, województwa obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady (sejmiku) i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy, powiatu, województwa samorządowego i komisji rady gminy, powiatu, województwa. Analiza treści przytoczonych przepisów pozwala stwierdzić, że także na gruncie przepisów samorządowych ustawodawca zawarł przykładowy katalog sposobów realizacji prawa dostępu do informacji o działalności organów jedno-stek samorządu terytorialnego.

Należy jednak zauważyć, uwzględniając istniejące w praktyce problemy z dostępem do protokołów posiedzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, że wskazanie wprost na ten rodzaj dokumentów jako podlegający udostępnieniu w ramach realizacji zasady jawności działania organów jednostek samorządu terytorialnego zasługuje na szczególną akceptację. Jak bowiem zauważa NSA, mieszkańcy powinni mieć możliwość korzystania z wiedzy o działalności organów gminy po to, aby racjonalnie podejmować decyzje (wyborcze, w sprawach samoopodatkowania, odwołania rady przed upływem kadencji). Wobec tego powinni oni mieć dostęp do treści protokołów, z zastrzeżeniem przepisów o tajemnicy. Nie ma racjonalnych i prawnych podstaw odmowy udostępnienia zainteresowanym osobom protokołów z jawnej sesji rady gminy, przeciwnie – rola mieszkańców gminy jako jej najwyższej władzy sprawia, że materiały obrad sesji powinny być udostępniane. Realizacji tych uprawnień służy najpełniej prawo do uzyskiwania informacji o przebiegu sesji i treści podjętych na niej uchwał .

Zdecydowanie szerzej przedstawioną kwestię potraktował WSA we Wrocławiu. Stanął on na stanowisku, że regulacja art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gwarantuje dostęp do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Przywołany przepis nie konkretyzuje zatem rodzaju dokumentów udostępnianych do publicznego wglądu, podkreśla jedynie, że mieszczą się wśród nich protokoły sesji rady i protokoły z posiedzeń komisji. W świetle przedstawionych regulacji udostępnieniu podlegają wszystkie dokumenty wynikające z wykonywania zadań publicznych i działalności organów władzy publicznej, chyba że ich jawność została ustawowo wyłączona .

3. Zakres statutowych regulacji dotyczących jawności działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego

Problematyka prawna jawności działania organów władzy publicznej w przepisach ustrojowych jest regulowana nie tylko w art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 15a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa . Regulacje prawne z tego zakresu powinny znaleźć się także w statutach jednostek samorządu terytorialnego, czyli aktach prawa miejscowego, w których jest kształtowany ich ustrój.

Podstawę do regulowania ustroju jednostek samorządu terytorialnego w formie statutów daje art. 169 ust. 4 Konstytucji RP . Zgodnie z jego brzmieniem „Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące”. „Z zasady konstytucyjnej wynika przeto, że statuty samorządowe – oprócz ustawy konstytucyjnej i ustaw samorządowych – stanowią ważne źródło prawa samorządowego” . Oznacza to tym samym, że „lokalna regulacja ustrojowa odbywa się przede wszystkim w formie statutu. Wiadomo, że z punktu widzenia racjonalizacji działań szczegółowe regulacje zagadnień przez organy centralne nie są wskazane, gdyż nie uwzględniają specyfiki lokalnej” .

Ustrój gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania władz gminy, pod-legają regulacji przez radę gminy wyłącznie w statucie gminy . Przedstawiona teza znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa . Jak jednak stwierdził SN, przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulujące zagadnienia ustroju gminy wyznaczają jedynie granice regulacji statutowej, co oznacza, że uregulowanie w statucie zagadnień ustrojowych gminy należy do zakresu autonomii (swobody) statutowej gminy. Swoboda statutowa gminy jest jednak ograniczona, po pierwsze bowiem, rada gminy nie może uregulować szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy ustawy, po drugie, rada gminy nie może w statucie powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, a po trzecie, rada gminy jest obowiązana uregulować w statucie te zagadnienia ustrojowe, do których uregulowania w drodze statutu została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy .

Statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie powinien zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów . Pomimo tego, że orzeczenie odnosi się do zakresu gminnych regulacji statutowych, to niewątpliwie ma on zastosowanie także do statutów powiatów i województwa.

W innym orzeczeniu NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Pozbawienie jednostki samorządowej (w tym przypadku powiatu) możliwości uzupełniania ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby jednoznaczne z pozbawieniem przepisów art. 169 ust. 4 Konstytucji RP i art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym normatywnej treści. Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP , powinno zatem wynikać wprost z ustawy .

Sprawy, co do których ustawodawca wyraźnie postanowił, że poza ustawą mogą (lub muszą), powinny być regulowane w statucie jednostki samorządu terytorialnego, a nie w akcie innego rodzaju. Będą to jednak, w porównaniu z całym zakresem spraw, jaki może być przedmiotem regulacji statutowej, sprawy bardzo nieliczne . Wobec powyższego w statucie – jak wynika z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 18 pkt 21 ustawy o samorządzie województwa – jest określona organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów odpowiednio gminy, powiatu i województwa. Paweł Chmielnicki formułuje pogląd, że organizacja wewnętrzna czy też tryb pracy jej organów mogą być uregulowane w drodze statutu, niezależnie od stopnia ich szczegółowości .

Statuty jednostek samorządowych powinny przede wszystkim statuować szczegółowe stosunki zachodzące między ich organami oraz między organami a samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, jednak pod warunkiem, że są one podmiotem regulacji ustawowych . Bez wyraźnego upoważnienia nie można regulacji ustawowych zmieniać ani nawet modyfikować, co także dotyczy ustrojowych relacji między organami gminy i funkcjonującymi w ich strukturach podmiotami .

Do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy należy zaliczyć w szczególności inicjatywę uchwałodawczą, procedurę uchwałodawczą (postępowanie z projektami uchwał i ich uchwalanie), sposób realizacji zadań przez radnych i członków komisji, zasady i tryb składania interpelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi, dokumentowanie prac rady, organizację i zasady działania biura rady (obsługa techniczno-administracyjna rady), inne sprawy organizacyjne niedostatecznie unormowane w ustawie (organizacja i tryb pracy komisji, wykonywanie obowiązków radnego, skutki nienależytego wykonywania tych obowiązków, działalność klubów radnych itp.) .

Jak zauważa Mariusz Jabłoński, pożądane jest sformalizowanie zasad odbywania posiedzeń organu kolegialnego, określające reguły uczestnictwa w posiedzeniach tego organu lub komisji przez niego powołanych. W praktyce takich regulacji nie ma, co prowadzi do permanentnego naruszania wielu regulacji ustawowych (tajemnic), których zastosowanie wiąże się z przedmiotem posiedzenia. Do najczęstszych przypadków należy więc nie tyle pomijanie zasad samego uczestnictwa zainteresowanych (liczba wolnych miejsc, podejmowanie decyzji o odmowie wstępu ze względu na warunki lokalowe itp.), ile ujawnianie w trakcie posiedzeń danych osobowych (szczególnie danych wrażliwych na gruncie art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych ) informacji wkraczających w sferę prywatności osób fizycznych .

W statucie mają się znaleźć regulacje odnoszące się sposobu postępowania z dokumentami tworzonymi przez radę w trakcie swojej działalności oraz dokumentującymi jej przebieg. Jak bowiem wskazuje § 45 ust. 2 instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych , protokoły sesji rady gminy, posiedzeń komisji, a także akty tych organów (uchwały, po-stanowienia, opinie itp.) sporządza się i ewidencjonuje według zasad ustalonych przez radę gminy. Na gruncie § 46 ust. 2 instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu protokoły sesji rady powiatu, posiedzeń komisji, posiedzeń zarządu, a także akty tych organów (uchwały, postanowienia, opinie itp.) sporządza się i ewidencjonuje według zasad ustalonych przez radę powiatu. Identyczną regulację prawną odnośnie trybu postępowania z dokumentami tworzonymi przez organy województwa zawiera § 46 ust. 2 instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa . Omawiane zasady mogą dotyczyć nie tylko stosowanej formy dokumentowania przebiegu posiedzenia rady, ale także określać szczegółowo obligatoryjne elementy protokołu, a także inne wymogi związane z jego sporządzaniem. Jednym z nich może być m.in. obowiązek parafowania każdej strony protokołu.

Jak wynika z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym , art. 8a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 15a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa w statucie mają być określone zasady dostępu do dokumentów i korzystanie z nich. Zdaniem M. Jabłońskiego bardzo wcześnie zauważono problem konstytucyjności wymienionych przepisów wskazujących na statut jako akt określający reguły dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Przepisy te zostały wprowadzone przed uchwaleniem ustawy o dostępie do informacji publicznej i, co do zasady, w połączeniu ze sformułowaną w nich zasadą jawności dostępu do informacji dotyczących działalności organów samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa) miały na celu uregulowanie zasad dostępu do informacji publicznej .

W ocenie TK „pojęcie «zasad dostępu i korzystania z dokumentów» to określenie węższe niż ogólne pojęcie prawa do uzyskiwania informacji. Wyrażenie «zasady» może odnosić się jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazu-ją na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji. Dyrektywy takie dotyczyć mogą tylko kwestii o stricte techniczno-porządkowym charakterze, jak np. określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnianie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, na podstawie których będzie odbywać się ich kopiowanie itd. Upoważnienie zawarte w wymienionych przepisach rozumiane powinno być w taki sposób, by po pierwsze, «zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich» nie dotyczyły w ogóle materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przecież przez Konstytucji RP i ustawy, a po wtóre, by ich rozumienie jako dyrektyw nie oznaczało upoważnienia do unormowania w statutach innych kwestii, niż stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. W przeciwnym razie takie «zasady» stanowiłyby zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucji RP oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. (…) Znaczy to, że z mocy prawa z «zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich» wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów, wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu, itp. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów” .

S. Czarnow sformułował tezę, że wykładnia ta tylko pozornie uzasadnia istnienie odrębnych regulacji statutowych w zakresie udostępniania dokumentów. W sporej części statuty powtarzają jedynie sformułowania cytowanych przepisów ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa, niekiedy tylko precyzując, który pracownik lub komórka urzędu odpowiada za udostępnienie dokumentów (zwykle sekretarz lub wydział organizacyjny) oraz że zapoznać się można z dokumentami jedynie w obecności pracownika urzędu. Większość statutów, powielając niedostosowane do ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 15a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa , przyznaje prawo dostępu do dokumentów jedynie obywatelom, co jest sprzeczne z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przyznającej to prawo każdemu .

Z kolei M. Jabłoński twierdzi, że w zasadzie rola statutu w udostępnianiu informacji publicznej powinna być obecnie ograniczona do minimum, co jednak nie oznacza, że w ogóle nie ma znaczenia. Za wysoce wątpliwą należy uznać praktykę zawierania w treści tego aktu zasad określających miejsca udostępnienia informacji publicznej (choć potencjalnie jest to możliwe – np. wskazanie konkretnego pomieszczenia), natomiast celowe – określenie struktur organizacyjnych, np. referatu do spraw udostępniania informacji publicznej (częściej referatu bezpieczeństwa i ochrony informacji), oraz dookreślenie poszczególnych kierowników właściwych do udostępnienia informacji ze względu na ich zakres i charakter . Należy się zgodzić z poglądem Moniki Muchy, że można się spodziewać, iż zasady te mogą być różnie określone w każdym ze statutów. Jeśli będą one czytelne i zrozumiałe dla obywateli danej jednostki samorządu terytorialnego, to będą realizowały cel nowelizacji, jakim jest zapewnienie dostępu do informacji. Można mieć jednak obawy, że zasady dostępu będą niejasne, co faktycznie utrudni dostęp lub też będzie wywoływało niechęć do podejmowania działań zmierzających do uzyskania informacji .

Omawiana problematyka jest również przedmiotem zainteresowania orzecznictwa. Jego analiza po-zwala stwierdzić, że wielokrotnie jest niezbędna interwencja sądu w treść w zakres przedmiotowy usta-lanych w statucie „zasad dostępu i korzystania z dokumentów” ze względu na jego niezgodność z przepisami prawa.

WSA w Rzeszowie stanął na stanowisku, że przepis statutu gminy o treści: „Udostępnienie dokumentów odbywa się w budynku Urzędu Miejskiego w każdy wtorek w godzinach od 9.00 do 14.00” jest niezgodny z treścią art. 3 ust. 2 u.d.i.p., według którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest zobowiązany nie tylko do informowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów, będących w posiadaniu tego organu .

Niedopuszczalny jest także przepis statutowy uzależniający uzyskanie informacji bez pisemnego wniosku od tego, czy informacja ta wymaga wyszukiwania i czy możliwe jest jej udzielnie w formie ustnej. Nie jest to jedynie uszczegółowieniem trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale wprowadza rzeczywiste ograniczenia w dostępie obywateli do informacji publicznej. Przepis ten wyklucza bowiem spośród sytuacji uprawniających do uzyskania informacji bez pisemnego wniosku takie sytuacje, gdy informacja, która nie wymaga formy pisemnej, natomiast wymaga wyszukania, może być udzielona niezwłocznie. Nie można bowiem zakładać, że każda konieczność wyszukania informacji pociąga za sobą niemożność udzielenia jej niezwłocznie (tj. bez zbędnej zwłoki). „Wyszukiwanie” jest pojęciem szerokim, obejmującym swoim zakresem wszelkie sytuacje, w których zdobycie informacji wymaga odwołania się do innych źródeł niż własna wiedza. Bezsprzecznie wyszukiwanie informacji może być czasochłonne, zwłaszcza jeśli wiąże się z koniecznością sięgania do różnych zbiorów danych, sporządzania zestawień, uzyskiwania dodatkowych dokumentów lub informacji od innych organów. Proste wyszukiwanie polegające na sprawdzeniu podręcznych wykazów lub danych w dostępnym programie komputerowym nie zawsze musi uzasadniać zwłokę w udzieleniu informacji. Tym samym zaskarżone postanowienie statutu zawęża możliwość udostępnienia informacji bez pisemnego wniosku, którą ustawodawca uzależnił jedynie od oceny tego, czy w konkretnym przypadku może być ona udzielona niezwłocznie – nie wykluczając z góry pewnej kategorii informacji jako nienadających się do niezwłocznego udzielenia .

Jak stwierdził WSA we Wrocławiu, ustalając w statucie – a więc w akcie niższego rzędu – zasady udostępnienia dokumentów organów gminy, rada gminy nie była, żadnym przepisem rangi ustawowej, upoważniona do wyłączenia zasady jawności działania gminy i ograniczania dostępu do dokumentu, jakim jest protokół sesji rady przed jego przyjęciem. Wprowadzając w statucie przepis uzależniający udostępnienie protokołu sesji rady i protokołów z obrad komisji od ich „formalnego przyjęcia”, rada naruszyła w istotny sposób przywołane wyżej przepisy art. 61 Konstytucji, art. 11b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 u.d.i.p. Tym samym pozbawiono obywateli dostępu do informacji publicznej, jaką jest protokół sesji rady, na pewnym etapie działania organów (przed przyjęciem przez radę). W konsekwencji ograniczono tym samym możliwości uczestniczenia obywateli w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem . W statucie mogą być natomiast wskazane podmioty uprawnione do udostępniania informacji publicznej.

Jak bowiem stwierdził WSA w Rzeszowie, z redakcji przepisu art. 10 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ustawodawca nie wskazał zarówno podmiotu uprawnionego, jak i kryterium oceny informacji, która może być udostępniona niezwłocznie. Oznacza to, że uprawnienie to ustawodawca pozostawił pod-miotowi, który informacje udostępnia .

Warto podkreślić, że prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma bezwzględnego charakteru i Konstytucja RP dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych (art. 61 ust. 4) jego ograniczenie w drodze ustawy, to jednak taki przepis świadczy o tym, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych; nie mogą być wprowadzane aktem niższego rzędu, takim jak statut gminy .

4. Jawność obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego

Rada gminy (powiatu, województwa samorządowego) jest organem kolegialnym, który podejmuje rozstrzygnięcia w drodze uchwał. Tak wynika z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym , art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa , „Uchwałą organu samorządowego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym . Zasada ta nie odnosi się zatem do wyrażania woli przez radę w formach, które nie mają charakteru uchwały (apele, rezolucje, odezwy, proklamacje, protesty, opinie, stanowiska itp. – tu z kolei jest możliwa analogia, chyba że statut gminy wyraźnie ją wyklucza), ani do aktów podejmowanych przez wewnętrzne organy rady (komisje) oraz przez kolegialne organy . Uchwała rady gminy podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, jest nieważna .

Rada odpowiednio gminy, powiatu lub samorządu województwa jako organ kolegialny, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa , obraduje na sesjach. Tym samym „ustawodawca wprowadził zasadę sesyjnego systemu prac rady”. Zgodnie z nią rada jako organ kolegialny może podejmować rozstrzygnięcia ze skutkiem prawnym tylko na sesjach .

Warunkiem niezbędnym do skutecznego pod względem prawnym podejmowania rozstrzygnięć na sesji jest jej prawidłowe, zgodne ze wskazanym w przepisach ustrojowych trybem, zwołanie. W piśmiennictwie zwołaniem sesji nazywa się czynność określonego w ustawie podmiotu polegającą na zawiadomieniu radnych o terminie i miejscu odbycia obrad rady . Wyłączną kompetencję do zwołania sesji ma przewodniczący rady. W konsekwencji – jak podkreśla NSA – podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną nie tylko rażąco narusza art. 20 ustawy o samorządzie gminnym , który nakazuje zwoływanie sesji wyłącznie w trybie i na zasadach w nim określonych, ale powoduje, że taka uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia . Zwołanie sesji może nastąpić w dowolnej formie, byle było skuteczne. Może więc mieć charakter ustny, telefoniczny, telegraficzny, nawet nastąpić przy wykorzystaniu poczty kurierskiej lub e-mailowej. Przy dokonywaniu powyższych czynności zwołujący sesję jest obowiązany zachować ustalony w statucie gminy termin, jaki musi upłynąć od zawiadomienia do sesji . Szczegółowy tryb pracy rady, w tym sposób zwoływania sesji oraz jej odbywania z zaznaczeniem liczby posiedzeń stanowiących sesję, określa statut .

Reasumując, jawność obrad rady (sejmiku) ma charakter wewnętrzny. Obejmuje ona bowiem tylko radnych, a więc podmioty, które wchodzą w skład tego organu. Brakuje regulacji prawnych, które nakazywałyby informację o zwołaniu sesji przekazać mieszkańcom danej jednostki samorządu terytorialnego. Rację należy zatem przyznać Ewie Olejniczak-Szałowskiej, że na próżno byłoby szukać postanowienia, że sesje rad gmin (powiatów, sejmików) są jawne i że należy każdorazowo informować obywateli o terminie i przedmiocie kolejnych sesji. Prawodawca przyjął koncepcję regulacji ramowej, co oznacza unormowanie w ustawie kwestii o zasadniczym charakterze (w ocenie prawodawcy) natomiast sprawy szczegółowe pozostawiono do regulacji statutowej. A zatem ewentualnych przepisów o jawności obrad rady i jej organów można spodziewać się w treści statutów .

Oznacza to, że wciąż aktualny jest wniosek, zgodnie z którym pozostawiając problem jawności rozstrzygnięcie uznaniu rad gmin (powiatów, samorządu województwa), ustawodawca musiał liczyć się z realnym niebezpieczeństwem, że w niektórych statutach idea jawności nie znajdzie odzwierciedlenia. Jakakolwiek byłaby przyczyna braku ustawowo zadekretowanej zasady jawności działania organów gminy (powiatów, samorządu województwa), w szczególności zaś jawności obrad na sesjach, należy krytycznie ocenić stanowisko ustawodawcy .

Niezbędne jest rozróżnienie między pojęciami „jawność działania” organu gminy i „jawność obrad” organu gminy. Pojęcie „jawności działania” jest szersze i obejmuje zarówno jawność obrad, jak też wszelkie inne formy informowania mieszkańców o podjętych działaniach i rozstrzygnięciach bądź o stanie spraw, które znajdują się dopiero w fazie załatwiania, oraz o wariantach decyzji do podjęcia . Na poparcie słuszności tej argumentacji należy przytoczyć stanowisko SN, który uznał, że konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji obejmuje prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej. Należy przyjąć, że urzeczywistnienie tego prawa następuje w drodze ustawowego zagwarantowania jawności obrad rady gminy . Również zdaniem M. Muchy „w stosunku do kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (…) udzielanie informacji o działaniu tych organów ściśle związane jest z możliwością wstępu na posiedzenia przez nie odbywane” .

Warto zaznaczyć, że wprost na jawność obrad rady wskazuje art. 34 ust. 1 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych . Zgodnie z tą regulacją prawną zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez jawność debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (pkt 1) i jawność debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 2).

Do zawiadomienia o zwołaniu sesji przewodniczący dołącza porządek obrad oraz projekty uchwał. Mianem porządku obrad, zwanego też „porządkiem sesji” lub „porządkiem obrad sesji”, a także – choć mniej poprawnie – „porządkiem dziennym”, nazywa się dokument określający przed-miot sesji oraz plan jej przebiegu. Porządek obrad wskazuje więc, jakie sprawy i w jakiej kolejności będą na sesji omawiane. Dokument ten powinien być dostarczony radnym wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji, zarówno przy sesji zwyczajnej, jak i nadzwyczajnej .

Podobnie jak do czynności zwołania sesji, tak też do dokumentu zawierającego porządek jej obrad „ustawa nie wymaga (…), a przynajmniej nie wymaga tego wprost, aby był on podawany do wiadomości mieszkańców gminy. Wymóg taki można jednak wywieść z zasady jawności działania władz publicznych, w tym rady gminy, z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przesłanek natury pragmatycznej – upowszechnienie porządku obrad zwiększa bowiem racjonalność i efektywność podawania do wiadomości publicznej informacji o zwołaniu sesji rady” .

W doktrynie jest proponowane wprowadzenie w sposób formalny możliwości wglądu w porządek obrad, a także zapewnienie obywatelom prawa do aktywnego udziału w posiedzeniach organów kolegialnych poprzez możliwość zgłaszania zapytań lub wyrażania krytyki w czasie na to przeznaczonym w porządku obrad . Moim zdaniem przepisy ustaw samorządowych dają możliwość pośredniego realizowania owego aktywnego uczestnictwa w realizacji zadań przez wspólnotę mieszkańców poprzez radnych. Konstrukcja ich mandatu zakłada utrzymywanie więzi z wyborcami i wykonywanie funkcji łącznika pomiędzy mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego a jej organami. Tym samym radny ma odbierać wszelkiego rodzaju petycje, wnioski, informacje, skargi, sygnały, itp., a następnie nadawać im bieg w sposób prawem przypisany.

„Radny nie ma obecnie – choć było tak w przepisach wcześniej obowiązujących – uprawnień do składania interpelacji lub wniosków na zewnątrz, którym odpowiadałby obowiązek kierowników organów państwowych, instytucji, przedsiębiorstw do przyjmowania radnego poza kolejnością i udzielania mu informacji oraz wglądu w sprawy związane z wykonywaniem mandatu. (…) Nie ma co prawda przeszkód, by rada sprawę interpelacji czy wniosków radnego unormowała w statucie, jednak uprawnienia radnego uregulowane statutem nie mogą stwarzać obowiązków podmiotów na zewnątrz rady” .

Warto też zauważyć, że czynny udział w obradach rady (sejmiku) osób spoza jej gremium mogłoby być źródłem wielu problemów natury organizacyjnej związanych np. z ustaleniem długości obrad, z zachowaniem porządku w czasie obrad. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym . Wynika z niego, że „w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu”. Wobec powyższego za ich pośrednictwem może być także realizowane prawo informacji o działalności komisji rady. „De lege ferenda należy wprowadzić do ustaw samorządowych przepis określający zasady zawiadamiania mieszkańców wspólnoty samorządowej o terminach posiedzeń organów uchwałodawczych oraz o porządku obrad” lub wprowadzić wprost obowiązek uregulowania tych kwestii w statucie.

5. Jawność przebiegu obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego

Obecnie nie budzą już emocji sytuacje, gdy posiedzenia rady są nagrywane przez media – radio, telewizję. Rację należy przyznać Teresie Górzyńskiej, że konflikty te nie miały charakteru sporu o naruszenie przepisów prawa. Problem jednak istniał, a różnice poglądów zakłócały prace rady. Sprawy te nie zawsze mogły być rozstrzygnięte przez NSA, np. wtedy gdy decyzja radnych o zakazie filmowania obrad przez telewizję nie została podjęta w formie prawnej, dopuszczającej możliwość tego sądu .

Konstytucyjne prawo uzyskiwania informacji obejmuje prawo rejestracji dźwięku lub obrazu, nie przesądzając jednocześnie o tym, kto tej rejestracji miałby dokonywać. Jak stwierdził Wojewoda Małopolski, zgodnie z art. 61 Konstytucji RP przysługujące obywatelom prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również wstęp na obrady sesji rady gminy (kolegialnego organu władzy publicznej pochodzącego z powszechnych wyborów), z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu .

Taki sam pogląd wyraził NSA, twierdząc, że uchwała rady gminy zakazująca rejestrowania obrazu z jej obrad narusza konstytucyjną zasadę jawności działania organów władzy publicznej. Sąd uznał, że uchwała rady gminy wprowadzająca zakaz nagrywania obrad sesji na kasecie wideo nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego. Podstawy do wydania tej treści uchwały nie mógł stanowić w szczególności wskazany w tej uchwale przepis § 7 regulaminu obrad Rady Gminy M., gdyż przepis ten ma charakter porządkowy i jest adresowany wyłącznie do przewodniczącego obrad. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 tego regulaminu przewodniczący obrad zapewnia sprawny przebieg i porządek obrad. Może nakazać opuszczenie sali obrad przez osoby spoza rady, które swoim zachowaniem lub wystąpieniem zakłócają porządek obrad. Nie można zatem wywodzić ograniczenia prawa do uzyskania informacji na podstawie art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP , gdyż względy porządkowe związane z obradami rady nie mogą być utożsamiane z ochroną wolności, prawami innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa .

Prawidłowa budowa regulaminu obrad rady miejskiej nie powinna przewidywać rejestracji obrad tylko dla osób mających miejsce siedzące oraz ewentualne zezwolenie przewodniczącego rady na rejestrację z innego miejsca. W ten bowiem sposób realizację obywatelskiego prawa do informacji uzależnia się od fizycznego miejsca pobytu oraz od arbitralnej decyzji przewodniczącego rady. Prawidłowo zredagowany regulamin nie powinien się wypowiadać co do tego, z którego miejsca można rejestrować przebieg obrad, natomiast powinien zawierać upoważnienie dla przewodniczącego rady do podejmowania interwencji w sytuacji, gdy rejestracja obrad w jakikolwiek sposób będzie zakłócała obrady niezależnie od tego, czy rejestracja obrad będzie odbywała się z miejsca siedzącego, czy też stojącego .

Dorota Fleszer

Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)

Pisaliśmy o tym również:
Zakres jawności działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (cz. 2)

Zobacz całą zawartość miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 4/2010.

Już teraz zamów prenumeratę roczną miesięcznika Samorząd Terytorialny

Pobierz artykuł w pdf.