Prawna konstrukcja, cele oraz sposób funkcjonowania związków i porozumień międzygminnych zostały określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), określanej w dalszej części artykułu jako ustawa o samorządzie gminnym. W dniu 1 stycznia 2016 roku weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), - dalej ustawa nowelizująca, która zmienia ustawę o samorządzie gminnym w zakresie regulacji związków i porozumień międzygminnych, stąd zasadne jest omówienie zarówno poprzedniej regulacji prawnej, jak i uwzględnienie zmian, które weszły w życie w bieżącym roku.

Ogólną podstawą prawną współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego jest art. 10 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wykonywanie zadań publicznych może odbywać się w drodze współdziałania między tymi jednostkami, a gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą udzielać sobie wzajemnie pomocy, w tym pomocy finansowej.

Związek międzygminny jest organizacyjno-prawną formą współpracy między gminami, której celem, zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest wspólne wykonywanie zadań publicznych. Ustawa nowelizująca precyzuje, że jednym z tych celów może być również wspólna obsługa, zdefiniowana w dodanym ustawą nowelizującą art. 10a ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym zaznaczyć, że po wejściu w życie nowelizacji, na podstawie dodanego art. 73b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do związku międzygminnego może przystąpić również powiat, przy czym w takiej sytuacji nastąpi jego przekształcenie w związek powiatowo-gminny, który został określony w art. 72a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Związek międzygminny powstaje w wyniku uchwał rad zainteresowanych gmin, o czym mówi art. 64 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, oraz po podjęciu przez rady zainteresowanych gmin uchwał o przyjęciu jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu, zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 67 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzonym ustawą nowelizującą, również przystąpienie gminy do związku międzygminnego wymaga uchwały rady gminy, podjętej bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Tym samym, po wejściu w życie wyżej opisanych zmian usunięta została luka prawna w zakresie sposobu przystępowania przez zainteresowane gminy do związków międzygminnych, bowiem dotychczas obowiązujące przepisy prawne nie regulowały powyższej kwestii.

Ponadto, ustawa nowelizująca wprowadziła obowiązek uzgodnienia projektu statutu z wojewodą przez wójta jednej z gmin zamierzających utworzyć związek projektu statutu związku międzygminnego, na podstawie upoważnienia, udzielonego przez wójtów pozostałych gmin.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 67 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym, wojewoda zobowiązany jest do zajęcia stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia mu projektu statutu, natomiast odpowiednie stosowanie art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że jeśli wojewoda nie zajmie stanowiska w tym terminie, statut uważa się za przyjęty w brzmieniu, w którym został przez gminę przedłożony. Rozstrzygnięcie wojewody może zostać zaskarżone przez gminę do właściwego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od jego doręczenia. Przesłanką skargi, zgodnie z art. 98 w związku z art. 67 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym, może być niezgodność rozstrzygnięcia wojewody z prawem.

Zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, statut związku międzygminnego powinien określać, między innymi, jego nazwę, siedzibę, uczestników i czas trwania, strukturę organów związku, ich zakres i tryb działania, zadania związku oraz zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, udziału w kosztach wspólnej działalności i zyskach, jak również sposób pokrywania strat. Statut powinien również określać zasady przystępowania i występowania członków związku oraz zasady jego likwidacji.

Ustawa nowelizacyjna wprowadziła ponadto wymaganie, by statut określał tryb likwidacji związku. Zgodnie z poprzednio obowiązującymi przepisami, związek uzyskiwał osobowość prawną po dokonaniu rejestracji w prowadzonym przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz po ogłoszeniu statutu (art. 68 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Zgodnie natomiast z ustawą nowelizacyjną, statut związku podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a związek nabywa osobowość prawną z dniem jego ogłoszenia (art. 67 ust. 2a i 2b). Tym samym, ustawodawca wprowadził wyjątek od generalnej zasady powstawania osób prawnych z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru, co należy ocenić negatywnie, brak jest bowiem uzasadnienia dla czynienia takiego wyłomu.

Dowiedz się więcej z książki
	Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz rzetelna i aktualna wiedza darmowa wysyłka od 50 zł

Z chwilą uzyskania osobowości prawnej na związek międzygminny przechodzą prawa i obowiązki gmin, które do niego przystąpiły, w zakresie zadań, które związek ma realizować (art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca nie wypowiedział się natomiast w przedmiocie określenia chwili przejścia na związek praw i obowiązków gminy, która przystępuje do związku. Jak się zdaje, należy przyjąć, że tą chwilą jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do związku przez właściwą radę gminy, niemniej można złożyć postulat de lege ferenda o jednoznaczne uregulowanie tej kwestii przez ustawodawcę.

Udział w związku międzygminnym może mieć również charakter przymusowy, przy czym obowiązek jego utworzenia może zostać nałożony wyłącznie w ustawie (art. 64 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca nie określił natomiast, czy możliwe jest nałożenie na gminę obowiązku przystąpienia do istniejącego związku międzygminnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, związek międzygminny realizuje przekazane mu zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Ustawa nowelizacyjna określiła tryb dokonywania zmiany statutu związku międzygminnego oraz jego likwidacji, które to kwestie nie były dotychczas uregulowane. W myśl nowego art. 67a, zmiana statutu następuje poprzez powzięcie uchwały przez związek międzygminny, którą przewodniczący zgromadzenia związku przekazuje w ciągu 7 dni od jej podjęcia radom gmin, uczestniczących w związku, natomiast w przypadku przystąpienia nowej gminy do związku – również radzie tej gminy.

Na podstawie art. 67a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może w drodze uchwały wnieść sprzeciw od uchwały, zmieniającej statut w terminie 30 dni od jej doręczenia, co powoduje wstrzymanie jej wykonania. Każda zmiana statutu związku podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Likwidacja związku międzygminnego ma, zgodnie z dodanym ustawą nowelizacyjną art. 67b następować na zasadach i w trybie określonych w statucie, a po zakończeniu likwidacji związek zobowiązany jest do przekazania wojewodzie wniosku o wykreślenie związku z rejestru. Informacja o wykreśleniu związku z rejestru podlegać będzie ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zgodnie z ustawą nowelizacyjną, wpis związku do rejestru, jego wykreślenie oraz zmiana statutu następują na podstawie zgłoszenia wojewody, do którego dołączyć należy oświadczenie wojewody o zgodności z prawem uchwał, które stanowią podstawę zgłoszenia (art. 68 ust. 1a i 1b ustawy o samorządzie gminnym).

Ustawa o samorządzie gminnym określa, iż organami związku międzygminnego są: zgromadzenie oraz zarząd. Zgromadzenie związku, zgodnie z art. 69 ustawy o samorządzie gminnym, jest organem stanowiącym i kontrolnym, który wykonuje kompetencje rady gminy w zakresie zadań zleconych związkowi i do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W jego skład wchodzą wójtowie gmin, które uczestniczą w związku, przy czym rada gminy może, na wniosek złożony przez wójta, powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta bądź jednemu z radnych (art. 70 ustawy o samorządzie gminnym).

W myśl art. 71 ustawy o samorządzie gminnym, zgromadzenie podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków, niemniej zgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, statut może przyznawać gminom więcej, niż jeden głos, który jest wykonywany przez powołanych przez radę przedstawicieli. Tym samym, dopuszczalne jest uwzględnienie w składzie zgromadzenia zróżnicowania gmin, biorących udział w związku, wynikającego na przykład z sytuacji ekonomicznej lub wielkości gminy.

Zgodnie z art. 72 ustawy o samorządzie gminnym, każdy członek zgromadzenia może wnieść sprzeciw wobec uchwały zgromadzenia w terminie 7 dni od daty jej podjęcia, przy czym wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie wykonania uchwały oraz konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. Niedopuszczalne jest przy tym zgłaszanie sprzeciwu wobec uchwał podjętych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy bądź podjętych przez zgromadzenie związku, do którego gminy przystąpiły w wyniku nałożonego przez ustawodawcę obowiązku.

Organem wykonawczym związku międzygminnego jest jego zarząd, który powoływany i odwoływany jest przez zgromadzenie spośród swoich członków, przy czym statut związku może dopuszczać powołanie w skład zarządu osób spoza zgromadzenia, którzy jednak nie mogą przekraczać 1/3 jego składu (art. 73 ustawy o samorządzie gminnym).

Jednostki organizacyjne związku międzygminnego, zgodnie z wprowadzonymi ustawą nowelizującą nowymi art. 10a-10c ustawy o samorządzie gminnym, mogą prowadzić wspólną obsługę jednostek organizacyjnych gminy, zaliczanych do sektora finansów publicznych, gminnych instytucji kultury oraz innych, zaliczanych do sektora finansów publicznych gminnych osób prawnych, utworzonym w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Uzupełnieniem regulacji w zakresie związków międzygminnych jest przewidziana w art. 74 ustawy o samorządzie gminnym możliwość zawierania porozumień o powierzeniu jednej z gmin określonych zadań publicznych. Na mocy takiego porozumienia gmina wykonująca powierzone jej zadanie publiczne przejmuje prawa i obowiązki gmin uczestniczących w porozumieniu w zakresie tego zadania, a pozostałe gminy mają obowiązek udziału w kosztach jego realizacji. Co interesujące, ustawodawca nie określił sposobu określenia powyższych kosztów, jest zatem możliwe zawieranie porozumień, w których koszty podzielone zostaną w sposób nieproporcjonalny do kosztów, które przypadałyby na daną gminę w sytuacji, w której takie porozumienie nie zostałoby zawarte.

Stowarzyszenia gmin mogą być tworzone na podstawie art. 84 ustawy o samorządzie gminnym. Ich celem może być wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obrona wspólnych interesów. Użyta przez ustawodawcę nazwa stowarzyszenia gmin może być nieco myląca, ponieważ członkami takich stowarzyszeń mogą być wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, a zatem również powiaty i województwa. Nazwa ta jest ponadto niespójna z brzmieniem art. 10 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie ustawodawca wprowadza określenie: stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Zasadne jest zatem złożenie wniosku de lege ferenda o ujednolicenie nomenklatury i stosowanie jednolitej nazwy, odzwierciedlającej rzeczywisty skład stowarzyszeń, który jak już wspomniano, obejmuje wszystkie jednostki samorządu terytorialnego.

Stowarzyszenia funkcjonują na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku – prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.), przy czym wymagane jest założenie stowarzyszenia przez co najmniej 3 założycieli. Statut stowarzyszenia określać ma jego organizację, zadania i tryb pracy.

Dowiedz się więcej z książki
	Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz rzetelna i aktualna wiedza darmowa wysyłka od 50 zł